2016年全市法院行政案件司法审查报告

2016年，威海两级法院坚持以习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为目标，进一步强化诉权保护，化解行政争议，促进依法行政，服务经济社会大局，为法治威海的建设提供强有力的司法保障。为进一步推进司法公开，及时向行政机关和社会各界反馈司法审查情况，推动法治政府建设工作，威海市中级人民法院对2016年全市法院行政案件基本情况进行了统计分析，现报告如下。

一、行政诉讼案件基本情况

（一）一审行政诉讼案件情况

1、收结案情况

2016年全市法院受理一审行政案件346件，审结315件，与2015年相比，收案、结案分别增加15.33%、11.31%。其中威海中院新收一审行政案件68件，增加134.48%。各基层法院新收一审行政案件278件，与去年相比上升2.5个百分点。

中级法院收案持续大幅增长的原因，一是涉诉信访案件增多，存在滥用诉权情况,合计11件,占16%；二是当事人为达到提高管辖级别及让政府进入诉讼程序的目的，对被诉行为系政府职能部门作出的案件以政府为共同被告提起诉讼；三是与土地征收、收回国有土地使用权相关的案件有所增长,合计25件,占36.8%。

2、涉诉行政行为种类与所涉行政管理领域情况           

从涉诉行政行为的种类看，主要有行政确认、行政处罚、不履行法定职责、信息公开、土地行政征收、行政登记、行政给付、行政强制、行政复议、行政撤销、行政处理、行政赔偿、行政许可、行政批复、行政审批、行政裁决等。其中，（1）行政确认53件（工伤47件，民政、土地各2件，其他2件），占收案总数的15.32%；（2）行政处罚45件（治安40件，海洋、商标各2件，国税1件），占收案总数的13.01%；（3）不履行法定职责42件，占12.14%；（4）行政登记42件（土地22件，房屋16件，其他2件，工商、民政各1件），占12.14%；（5）政府信息公开39件，占11.27%。以上五类案件合计221件，占收案总数的63.87%。与上年比较，案件类型没有变化，但顺序有所浮动。（6）土地行政征收26件，占7.51%，与去年相比增幅较大；（7）社会保险行政给付12件，占3.47%，与去年基本持平;（8）其他各类共87件，占25.14%（见图1、图2）。

图1：全市法院一审行政案件类型分布图

图2：全市法院主要涉诉行政行为同比浮动图

图2显示，传统五大行政行为行政确认、行政处罚、不履行法定职责、行政登记、政府信息公开中，除政府信息公开外，其他四类占总体收案数的比例均呈下降趋势，而其他行政行为所占比例上升明显，这说明新行政诉讼法实施后，新类型案件增多，传统行政案件所占比例有所下降，行政案件类型呈多元化趋势。

从行政管理领域来看，案件数量前五位的依次是：公安76件，占21.97%；资源73件，占21.1%；劳动和社会保障55件，占15.9 %；城建38件，占10.98%；乡政府12件，占3.47%。以上五类案件合计254件，占收案总数的73.41%；乡政府案件首次进入前五位。另有环保7件，占2.02%，其余各类案件合计85件，占24.57%。总体情况与去年同期相比变化不大（见图3）。

图3：全市法院行政一审案件所涉管理领域

3、裁判结果情况

从裁判结果来看，判决驳回原告诉讼请求的110件，占34.92%；判决确认合法或有效、判决不予赔偿各1件；判决撤销17件，占5.4%；判决确认违法或无效4件，占1.27%；判决履行法定职责5件，占1.59%；判决赔偿2件；判决变更1件。以上案件合计141件，实体判决率44.76%。原告撤诉63件（其中原告主动撤诉58件，被告改变原行政行为后原告撤诉5件），占20%；裁定驳回起诉99件，占31.43%；裁定移送管辖、其他各6件，各占1.9%。（见表1）

表1：全市法院一审行政诉讼案件结案同比对比图

4、行政机关败诉情况

行政机关败诉案件合计29件，总败诉率9.21%(一审败诉案件数与一审行政案件结案数之比)，与去年同期相比下降2.8个百分点；实体败诉率20.57%（一审败诉案件数与一审实体判决案件结案数之比），与去年同期相比下降4.25个百分点。2016年，全省行政机关总败诉率、实体败诉率分别为14.14%、31.52%。

从被诉机关来看，人社局的10件（荣成5件，文登2件，乳山、经区、环翠各1件）；房管局的8件（乳山7件，荣成1件）；国土局3件（乳山）；海洋与渔业局（荣成）、城管局（荣成）各2件；市规划局（威海市）、社保中心（文登）、医疗保险事业处（荣成）、烟草专卖局（荣成）各1件。（见图4）

图4：行政一审败诉机关分布图

从败诉案件类型看，工伤行政确认8件，占败诉案件总数的27.59%；行政登记5件，占17.24%；政府信息公开、行政裁决各4件，各占13.79%；行政给付3件，占10.34%；行政处罚、拆除违法建筑各2件，各占6.9%；请求确认行政执法行为违法并赔偿1件，占3.45%。（见图5）

图5：败诉案件类型比例图

（二）二审行政诉讼案件基本情况

2016年威海中院二审行政案件收案136件，同比上升40.21%。上诉率43.17%，同比上升8.89个百分点。结案124件，同比上升22.78%。其中，判决维持一审判决110件，占结案总数的88.71%；改判2件，无发回重审案件，对基层法院发改率1.61%，下降2.35个百分点；撤诉5件，占4.03%。

（三）行政机关负责人出庭应诉等情况

    全市行政机关负责人出庭应诉案件134件（其中一审109件，二审25件），行政机关负责人出庭应诉率36.51%，同比上升13.21个百分点。其中，正职出庭5件、副职出庭95件、其他参与分管的负责人出庭34件。各基层法院行政机关负责人出庭情况如下：文登51.22%，环翠47.5%，乳山46.51%，荣成43.18%，高区42.85%，经区11.11%。虽然被诉行政机关负责人出庭应诉率有所提高，但距离新行政诉讼法的“常态化”要求及与我省其它地区相比还有一定差距。被诉行政机关出庭负责人多为副职负责人，仍有少量案件仅委托下级机关工作人员或律师出庭应诉。从全省范围来看,潍坊市行政机关负责人出庭应诉率达到77%，德州、日照、聊城、青岛、枣庄等地也都超过60%。我市行政机关负责人出庭应诉工作尚需进一步推动。

（四）非诉行政执行申请案件审查与执行情况

2016年，全市法院进一步规范非诉行政执行申请案件的审查和执行工作，依法审查和执行行政机关提出的非诉行政执行申请案件，监督和支持行政机关加强社会管理，制裁土地、工商、水利、卫生、海洋、劳动和社会保障等领域的违法行为，取得显著成效。共审查非诉行政执行申请案件519件，同比增长58.15%。非诉行政执行案件较大幅度的增长，一方面反映出行政机关依法行政和依法履职意识的增强，另一方面也体现出人民法院对行政机关行政行为的监督和支持作用。经审查，裁定准予执行500件，同比增长59.74%，裁定准予执行率为97.28%，同比上升0.97个百分点；裁定不予执行14件，同比增长16.67%，不予执行率为2.72%，同比上升1.11个百分点。裁定不予执行案件反映出行政机关申请强制执行时提交材料不符合受理条件、所作出的行政处罚行为超出申请法定期限、行政处罚本身主要证据不足、没有法律依据或者缺少听证程序等问题。

二、行政机关败诉原因分析

通过对2016年度全市被诉行政机关败诉案件进行梳理分析，败诉原因主要有以下几个方面：

1、认定事实不清，证据不足。因作出的行政行为认定事实不清、主要证据不足而败诉是行政机关败诉的常见原因，主要表现为：据以作出行政行为的相关事实查明不清楚，情节认定不准确；据以作出行政行为的证据来源不明确，证据链条不完整；个别行政机关举证意识不强，无正当理由未在法定期限内举证，或者只提交自己认为必要的证据，举证不能导致败诉。如：原告宋某诉被告某市人社局工伤行政确认一案中，行政机关在未全面调查与案件相关的事实，认定事实主要证据不足的情况下作出工伤认定决定而败诉；原告于某、崔某等诉被告某市国土资源局土地行政登记一案中，涉案土地的使用权人原为崔某，后被告将涉案土地使用权人变更登记为第三人，但在法定期限内未提交其作出该行政行为的证据和相关依据，且第三人亦未提供相关证据，被诉行政行为因主要证据不足而被撤销。

2、适用法律错误。行政执法的本质就是贯彻实施法律、法规、规章等法律规范的活动。适用法律错误主要表现为：未正确理解法律适用规则比如法不溯及既往原则、上位法优于下位法原则等，在选择适用新旧法时出现错误，或者适用了与上位法相冲突的规章、其他规范性文件；适用具体法律条款错误；引用法律规范名称错误；作出行政行为的法律依据缺乏。如：原告程某诉某市海洋与渔业局行政处罚一案中，被告作出的行政处罚决定书中引用的法律规范名称书写错误；原告唐某诉某市人社局工伤行政确认一案中，被告作出的不予认定工伤决定书中未引用任何法律条款，因法律依据缺乏无法确定该决定是对申请不予受理还是不予认定为工伤，故依法予以撤销。

3、违反法定程序。依法行政的内涵包括实体合法和程序合法两个层面，违反法定程序作出的行政行为，均会受到否定性法律评价，被判决撤销或者确认违法。违反法定程序主要表现为：行政行为的作出没有完整履行法定的必要程序；告知行政相对人权利义务等程序环节缺失或者不全面；行政文书制作程序及送达不规范；作出行政行为超过法定期限等。如：原告王某诉某市城市管理行政执法局行政强制一案中，被告在原告对其所作行政处罚决定的法定起诉期限尚未届满的情况下，对原告涉案房屋实施了强制拆除，违反了《行政强制法》第四十四条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，程序违法，被依法判决确认违法；某水产公司诉某人社局工伤行政确认一案中，被告超过法定期限作出工伤认定决定，程序轻微违法但对原告权利不产生影响，法院判决确认该行为违法但不予以撤销。

4、不履行法定职责或义务。不履行法定职责或义务指行政主体负有法律、行政法规等法律规范规定的职责或义务，有能力履行而明示拒绝或拖延履行、不予或超期答复等，主要出现在行政给付、信息公开等领域。如原告宋某诉某市医疗保险事业处不履行支付工伤保险待遇法定职责一案中，被告作为社会保险经办机构负有支付社会保险待遇的法定职责，原告向被告申请支付工伤保险待遇符合法律规定，但被告在收到后未作答复，属于不履行法定职责，故法院判令被告对原告给付工伤保险待遇的申请进行审核并依法作出给付决定；原告杜某诉某市国土资源局政府信息公开一案中，原告申请公开某小区项目中涉及国有土地使用权的全部信息材料，被告收到申请后未作任何答复，法院判决被告于规定期限内作出答复。

三、进一步推进依法行政的意见和建议

为深入贯彻落实党的十八届六中全会精神，发挥依法行政与公正司法的良性制衡作用，共同推进法治政府、阳光政府和廉洁政府建设，营造全市和谐稳定的法治环境，特提出如下建议：

1、强化依法行政意识。随着经济改革的推进，行政机关一方面要妥善应对改革深化过程中不断出现的新矛盾，另一方面要有效解决公民维权意识不断提高带来的行政争议增多、行政案件数量增长、协调难度加大的问题，这就要求行政机关在法治化轨道上行使行政权力，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”原则，切实提高依法行政水平和能力，转变执法理念，规范重点领域执法，强化行政复议职能发挥，积极探索行政争议预警防范新机制，努力减少和化解行政争议。

2、严格履行行政程序。程序公正是实体公正的保障。增强程序意识，严格按照法定程序行使职权、履行职责，是推进依法行政的应有之义。建议不断规范行政程序，切实提高行政决策水平；严格按照程序办事，避免随意性、粗放化，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权；充分利用行政程序，使程序效用最大化，将行政争议化解在初发阶段、化解在程序之中。

3、遵循合理行政原则。随着司法权对行政权审查与监督力度的加大，在传统行政合法性要求的基础上，行政合理性成为行政机关依法行政的又一严峻课题，行政机关对自由裁量权的把握面临更严格的要求。建议行政机关在行政执法活动中行使自由裁量权应当符合法律目的；在行政目标与行政相对人权益的关系处理上，要坚持“实在必要”与“最少损害”的原则，正确运用比例原则，以最大程度实现行政目标与行政相对人权益的优化；在行政处罚领域，要特别注意教育与处罚相结合，以引导、教育为主，以苛罚、惩处为副，视情节审慎选择处罚方式。

    4、依法全面履行法定职责。行政机关要切实提升服务理念，主动履行法定职责，发现问题后要勇于自动纠错，塑造良好的服务型政府形象，尽量避免消极怠政引发行政相对人不满、行政争议增多的现象。重视法院提出的司法建议，建立司法建议反馈机制，及时将行政机关对司法建议的落实情况反馈法院，将司法建议反映的执法个案问题上升为制度性解决该类问题的层面，建章立制，在与法院的良性沟通中提升依法行政水平。

5、规范政务公开。提高行政机关对政务公开法定职责的认识，建立健全政务公开相关工作机制。一方面要明确依申请公开的职责、程序、方式和时限要求，另一方面要依法主动向社会进行权力公开、决策公开、执行公开、结果公开。推进政务公开及时适时全面有效地进行，确保行政行为相对人和利害关系人的知情权和参与权。

6、提升行政应诉队伍整体素质。面对行政案件增长新常态，积极组织出庭应诉技能培训，开展诉讼流程、庭审技巧、庭审语言、庭审纪律及庭审形象等知识培训，培养掌握行政诉讼相关知识、熟悉庭审规则和基本流程的专业出庭应诉人员，确保出庭应诉人员举止得当、言语规范、了解案情并能切实解决问题，满足行政相对人对行政机关依法行政的新期待和新要求。