2014年全市法院行政案件司法审查报告

为更好地发挥行政审判职能作用，促进依法行政和法治政府建设，中级法院对2014年全市法院行政诉讼案件进行了统计和调研，分析了行政执法工作中容易引发社会矛盾的问题及成因，并提出改进对策及建议。

一、行政诉讼案件基本情况

2014年全市法院受理一审行政案件289件，审结300件，分别比2013年下降了19.5%、7.41%。

从行政行为的种类上看，主要有行政登记、工伤行政确认、行政处罚、政府信息公开、不履行法定职责、行政许可、行政复议、行政补偿、行政征收等，其中行政登记91件，占30.33%；工伤行政确认71件，占23.67 %；行政处罚53件，占17.67 %；政府信息公开11件，占3.67%；不履行法定职责10件，占3.3%；其他64件，占21.33%（见图一）。

从行政管理领域来看，案件数量前五位的依次是：劳动和社会保障102件，占34 %；土地66件，占22 %；公安39件，占13%；城建26件，占8.67 %；工商5件，占1.67%，以上五类案件合计238件，占结案总数的79.33%（见图二）。

全市法院在依法保护当事人诉权的同时，对涉及面广、敏感性强或者涉及重点项目建设的案件，采取审慎立案的态度。如，李富贵等九十三名原告诉市政府不履行征收与补偿职责案，原告以青荣城际铁路噪音污染为由要求市政府对其房屋进行征收补偿，中院对此高度重视，与市发展和改革委员会、市环境保护局等部门多次座谈沟通，并向原告进行释明，在充分评估后多次向市委市政府汇报，并作出不予受理决定；原告上诉后，积极向省法院汇报，争取省法院的支持。再如，刘树辉等七人诉乳山市政府行政审批及行政赔偿案，因该案系自然灾害所致，为避免引起连锁反应，中院在对原告反复沟通释明无果的情况下，裁定不予受理。

从裁判结果来看，判决维持行政机关行政行为或确认行政机关行政行为合法的60件，判决驳回原告诉讼请求的13件，原告撤诉的156件（其中原告主动撤诉的153件，被告改变行政行为后原告撤诉的3件），裁定驳回起诉的24件，判决撤销行政机关行政行为的40件（其中全部撤销的38件，部分撤销的2件），确认行政机关行政行为无效或违法的3件，判决行政机关履行法定职责的4件（见表一）。

表一： 2014年全市法院一审行政案件同比变化

行政机关败诉案件合计47件，败诉率为15.67%，与2013年相比提高了8.88个百分点。其中被诉机关为政府的33件，国土资源局的4件，公安局的4件，区管委的3件，房管局的3 件（见图三）。

威海市美尔雅装饰有限责任公司诉威海市政府土地行政登记29案败诉，是导致2014年败诉率上升的主要原因。扣除这个因素，则败诉率为6.3%，低于全省行政机关7.39%的败诉率。

二、行政机关败诉原因分析

总体而言，我市绝大部分行政机关在行政执法中调查取证扎实、程序合法规范、法律适用正确，并且能够积极应诉、积极配合法院做好协调和解工作。但15.67％的败诉率也折射出了部分行政机关在依法行政方面仍然存在一些问题。从司法审查的角度分析，主要有：

1、认定事实的证据不足。因作出的行政行为认定事实不清、主要证据不足而败诉是行政机关败诉的常见原因，约占70.21 %。主要证据不足意味着行政机关在没有彻底查清案件基本情况或没有充分证据证明的情况下就作出了行政行为。执法实践中，有的行政机关在没有充分证据证明的情况下，仅凭孤证就作出行政行为，或者所调查收集的主要证据不完整，证据之间不能形成证据链条；有的行政机关不注意证据的收集和保存，在被诉之后才仓促取证；也有个别行政机关举证意识不强，不在法定期限内举证，或者只向法庭提交自己认为必要的证据，举证不能导致败诉。如在工伤行政确认案件中，有的行政机关在工伤认定行政程序中，并没有穷尽行政手段把认定事实的证据作扎实，或者行政程序中有证据而不提交法庭，使被诉行政行为因认定事实的证据不足而陷入被动局面。

2、程序违法。依法行政的内涵包括实体合法与程序合法两个层面，程序公正是实体公正的保障，违反法定程序作出行政行为，即使结果正确，也可能被判决撤销或确认违法。如曹某诉某镇政府行政赔偿案，该镇政府认为曹某未经审批占地建猪场违法，在猪场未被有权机关确认为违章建筑时，该镇政府就将其拆除。该镇政府未作出处罚决定即实施强制拆除的行为属于违反法定程序，应予撤销。

3、超越法定职权。在法定的职权范围内行使公权力是依法行政的基本要求，有的行政机关忽视职权法定原则，超越法定职权导致败诉。如某市电力安装有限公司诉某市人力资源和社会保障局社会保险费行政征缴案，因公司未为职工缴纳社会保险费，人力资源和社会保障局作出处理决定，责令公司限期补缴。根据社会保险法的规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险征收机构责令其限期缴纳或补足。该市社会保险征收机构为该市社会保险事业处，人力资源和社会保障局虽系社会保险事业处的行政主管部门，但亦无权行使该权力，其行为属于超越职权。

4、不履行法定职责。有的行政机关不履行政府信息公开法定职责，以各种理由推托公开义务。如崔某诉某市政府不履行政府信息公开法定职责一案，崔某申请公开的政府信息属于该市政府依法公开的范围，而该市政府却告知崔某该信息并非其掌握范围，不依法履行政府信息公开法定职责。又如在毕某诉某市公安局行政赔偿案中，公安局以毕某所报案件属于民事纠纷而不予立案。现实中，许多违反治安管理的行为系因民间纠纷引起，公安机关应当进行立案调查并依法作出处理，出警调查但未依法作出处理，属于未完全履行法定职责。

5、行政处罚显失公正。行政诉讼对行政行为进行合法性审查，但对于处罚显失公正的，应当判决变更。这就要求行政机关在执法中，不仅要考虑行为的合法性，还要兼顾行为的合理性。如滕某诉某市公安局治安行政处罚一案，滕某与邻居毛某等因邻里纠纷发生殴斗，某市公安局给予滕某治安拘留10天、罚款500元的行政处罚，给予毛某治安拘留5天的行政处罚，但公安局提供的证据并不能证明滕某的违法情节比其他人更重，法院以处罚显失公正判决变更。

6、忽视信赖利益保护。当个人对行政机关作出的行为已经产生信赖利益且个人并无过错，行政机关不得随意撤销这种信赖利益，如果撤销必须补偿其信赖利益损失。如某市国土资源局申请强制执行某公司土地行政处罚一案，某公司所建项目系该市重点建设项目，经政府专题会议纪要予以认可，在建设时确有违规之处，但其建设行为系基于对政府行为的信赖，且相关手续正在补办中。而国土资源局在处罚时，未考虑对当事人的信赖利益保护问题，法院裁定不予强制执行。

7、未尽审慎注意义务。行政机关工作人员审慎注意义务不够而引发的行政争议存在一定的比例。如张某诉某市住房公积金管理中心提取住房公积金一案中，被告未尽审慎义务，未发现张某也是公积金的法定继承人，导致张某合法权益受到损害。如果行政机关工作人员在工作中能够尽到审慎注意义务，就会避免类似纠纷的发生。

8、应诉意识不强。有的行政机关被起诉后，不能正确对待法院的司法监督，消极应诉，象征性地提交被诉行政行为的证据、依据，甚至迟延提交证据，在法院多次敦促指导举证的情况下，仍不积极举证；有个别行政机关不按法定期限提交答辩状。行政机关负责人出庭率非常低，往往仅派一般工作人员或委托律师出庭，工作人员或者律师由于不了解案件事实或者无权做任何表态，影响庭审的质量和效果。

三、进一步提高依法行政水平的意见和建议

新修改的行政诉讼法将于今年5月1日实施。最高人民法院于2014年12月19日、省高级人民法院于今年1月13日先后召开全国、全省法院行政审判工作会议，对贯彻落实四中全会的决定和新修改的行政诉讼法、全面加强行政审判工作做出安排部署，要求当前要具体做好以下几方面工作：一是尽快推进立案审查制为立案登记制的改革。抓紧出台相应措施，进一步畅通行政案件立案渠道，依法保障群众诉权，为群众依法维护自身合法权益敞开大门。二是全面深化管辖制度改革。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。地方要因地制宜，创造性地开展行政案件跨行政区划管辖改革。要在当地党委、人大统一领导和政府机关的配合下，充分利用铁路法院、开发区法院、行政审判基础较好的基层法院、中级法院，将行政案件适当集中、行政审判人员适当集中，提高行政审判的专业化、职业化和队伍建设的专门化。三是继续完善、细化行政机关负责人出庭应诉制度，并要将这项制度与当地法治绩效考核相结合。四是进一步深化行政审判司法公开。做好、做实审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开工作，自觉接受各界监督，有效提升司法公信。五是贯彻落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。中央相关实施文件下发后，各地要坚决落实，任何法院和法官都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。要执行司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，真正落实“审理者裁判，裁判者负责”。六是进一步推广裁执分离制度。要参照拆迁征收相关司法解释规定，按照人民法院依法审查、行政机关组织实施的原则，确保行政机关合法的行政行为得到执行。七是完善考核机制和考核办法。上级法院对下级法院、最高法院对高级法院重点考核案件裁判质量，看是否做到依法裁判，最高法院要重点抓高级法院“有错不纠”问题。

这些改革或强化措施，不仅对行政审判工作提出更明确的要求，也对依法行政提出更高的要求。建议行政机关思想上有预判、行动上有准备，积极应对立案登记制引起的行政案件数量大幅攀升的局面，重视行政机关负责人出庭应诉制度的推行和完善，进一步提高依法行政水平，树立政府依法行政的良好形象。

1、用依法行政理念指引行政活动。行政机关在行政活动中应时刻养成依法行政的思维方法。在对待权力与法的关系上，要形成法大于权、法高于权的价值取向和心态。在作出决策和选择行动方案时，努力做到有法必依，严格执行法律规定；努力做到严格遵守法定程序，让当事人感受到程序的公平公正。

2、主动纠错，树立实事求是的良好形象。在行政行为明显不合法的情况下，有些行政机关却不愿主动纠错，而要等待法院作出撤销判决后才进行纠正。这不仅损害了政府机关的形象和公信力，而且大大浪费了司法资源。对于这种情况，政府机关应在尊重客观事实的基础上主动纠错，以树立实事求是、依法办事的良好形象，提升政府在人民群众中的形象。

3、规范与巩固府院良性互动机制。司法不是解决一切问题的万能手段，要建立健全党委领导、各相关部门参与的行政争议多元化解决机制，加强行政诉讼与行政复议、信访处理等其他纠纷解决方式的有机衔接，形成共同化解矛盾纠纷的合力。复议机关与法院要不断加强沟通协调，共同研究化解行政争议，借助互动平台，提升化解行政纠纷的能力。

4、重视法制机构建设，加强执法人员业务培训。各级政府的法制工作机构既是推进政府依法行政的主要力量，又是连接行政和司法的桥梁，对于准确把握司法审查标准，帮助政府提前预防和化解行政纠纷有着不可替代的作用。建议各级政府及职能部门更加重视法制机构的建设，建设一支高素质、高水平的法制工作队伍，发挥他们在行政工作中的法律顾问作用。每一个行政行为的作出依赖于个体的行政工作人员，他们的法律知识、工作能力直接关系到行政行为的合法与否。因此，各级政府应加强对行政工作人员法律专业能力方面的培训，全面提高行政工作人员的职业素养，确保高质量的依法行政。