提     要

一、全市法院审理行政案件基本情况…………………….1

一审行政案件收案情况…………..….…........................1

一审行政案件审理情况………......….…………....……5

二审行政案件审理情况………………..….……...…….9

非诉行政案件执行情况………….…........................…10

行政机关负责人出庭应诉情况………..…...........…....10

二、行政机关败诉原因分析……….................….………...11

程序违法..…..…. ..…..............………..…...…………..12

事实证据不足........….………....….…….….…....…….13

不依法履行法定职责...........................................….….14

公益诉讼案件中对公诉机关的检察建议重视不够….15

三、全面提升法治政府建设水平的几点建议…..............…16

严格强化程序意识，规范执法………………….……..16

强化证据意识，扎实取证……...………………………17

依法履行法定职责，服务群众……………………..…17

重视公益诉讼诉前程序，自行纠错………………….18

2018年全市法院行政案件司法审查报告

2018年，全市两级法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，充分发挥行政审判职能作用，妥善化解了一批行政争议，依法保护了行政相对人合法权益，监督和促进了依法行政，为“精致城市幸福威海”建设提供有力的司法服务和保障。为进一步提高行政机关依法行政水平，威海市中级人民法院对2018年全市法院行政案件基本情况、行政机关履行职责过程中存在的问题进行了调研分析，并提出了相应的意见和建议。现将有关情况通报如下：

一、全市法院审理行政案件基本情况

2018年，全市法院共受理各类行政案件826件。其中，新收一审、二审诉讼案件525件，审结506件；审查行政非诉案件301件。中院新收行政案件233件（其中，一审109件，二审124件），审结210件（其中，一审102件，二审108件）。

（一）一审行政案件收案情况

1、基本情况

2018年，全市法院受理一审行政案件401件，与2017年基本持平。其中，中院新收一审行政案件109件，上升122.45%。各基层法院新收一审行政案件292件，下降16%。

中院收案大幅增加主要有以下原因：

一是群体性案件增多。其中环保类案件47件，荣成市政府按照上级部署在全市范围开展环境污染治理工作,作出通告，要求位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户自行选择关闭或搬迁，原告不服提起行政诉讼；海域行政管理及行政赔偿12件，威海市政府作出《关于同意某公司等单位围海养殖项目使用海域的批复》，原告不服起诉要求确认该批复违法并要求赔偿；土地行政征收及行政赔偿8件，荣成市政府因青荣城际铁路项目及相关附属设施建设征收占用集体土地，原告起诉要求确认征收行为违法并要求返还土地、恢复原状。

二是滥诉现象仍然比较突出。信访老户为了反映信访诉求或者扩大影响，滥用政府信息申请权、申请复议权、起诉权，造成行政、司法资源的巨大浪费。如纪德仿、纪晓岚父女，不断申请政府信息公开进而提起行政复议、行政诉讼，案件高达10件。

各基层法院中，文登、荣成一审收案数上升，文登收案56件，上升7.7%；荣成收案62件，上升6.9%；环翠、乳山、高区、经区一审收案数下降，经区收案13件，下降62.9%；乳山收案50件，下降38.27%；环翠收案84件，下降10.6%；高区收案27件，下降3.6%（见图一）。

按照省法院统一部署，自2018年6月1日，我市在全市基层法院推行“以当事人选择管辖”为核心的一审行政案件跨行政区划管辖。在不违反级别管辖、专属管辖的前提下，当事人可以选择行政诉讼法规定的管辖法院提起行政诉讼，也可以选择其他

法院提起行政诉讼。实施以来，文登法院受理跨行政区划管辖案件10件，荣成5件，高区3件，乳山、环翠各1件，跨行政区划管辖对基层法院收案数的升降也产生了一定的影响，如文登和荣成受理跨行政区划管辖案件较多，其收案总数上升幅度也较大。

2、所涉行政管理领域与涉诉行政行为种类情况

从行政管理领域看，案件数量居前五的依次是：劳动和社会保障69件，占17.21%；土地65件，占16.21%；公安51件，占12.72%；环保51件，占12.72%；城建45件，占11.22%，以上五类案件合计281件，占收案总数的70.07%（见图二）。

与往年相比，环保类案件大幅攀升，首次进入前五名；交通管理领域案件下降80.88%，跌出前五名。

从被诉行政行为的种类看，案件数量居前五位的是：行政处罚58件，占14.46%；行政登记50件，占12.47%；行政确认48件，占11.97%；行政命令47件（其中，附带审查规范性文件15件），占11.72%；不履行法定职责46件，占11.47%，以上五类案件合计249件，占收案总数的62.09%。其他数量较多的案件类型有政府信息公开、行政复议、行政征收、行政强制、行政许可、行政撤销、行政赔偿、行政给付等（见图三）。总体来看，新类型案件显著增多，如行政命令、附带审查规范性文件、行政协议、行政公益诉讼等，以上新类型案件共计66件，占收案总数的16.46%，比重较大。

（二）一审行政案件审理情况

2018年，全市法院共审结一审行政案件398件，结案率为99.25%，收结案基本保持平衡。

1、裁判结果情况

从裁判结果来看，判决驳回原告诉讼请求89件，占22.36%；判决撤销并重做行政行为12件，占3.02%；判决撤销11件，占2.76%；判决履行10件，占2.51%；判决确认违法并重做9件，占2.26%；判决确认违法7件，占1.76%。以上案件合计138件，实体判决率34.67%。裁定准予撤诉110件，占27.64%；裁定按撤诉处理7件，占1.76%；裁定驳回起诉113件，占28.39%；裁定不予立案28件，占7.04%；裁定移送管辖2件，占0.5%（见图四）。

2、行政机关败诉情况

行政机关败诉案件合计49件，败诉率12.31%，较2017年上升3.12个百分点，与全省16.4%的败诉率相比低4.09个百分点。其中，判决撤销行政行为23件，判决履行10件，判决确认违法16件。

从败诉机关来看，政府16件（威海市政府3件，荣成市政府7件，荣成市港西镇政府2件，文登区大水泊镇政府、高区初村镇政府、临港区草庙子镇政府、乳山市崖子镇政府各1件）；国土资源局12件（威海市国土资源局3件，乳山市国土资源局6件，荣成市国土资源局3件）；人力资源和社会保障局8件（荣成市人力资源和社会保障局6件，乳山、高区人力资源和社会保障局各1件）；住房保障和房产管理局3件（乳山）；公安局2件（荣成市公安局1件，乳山市公安局1件）；市场监督管理局2件（环翠区市场监督管理局1件，乳山市市场监督管理局1件）；林业局（荣成）、民政局（荣成）、社会保险服务中心（威海市）、城市管理与行政执法局（威海市）、农业局（乳山）、街道办事处（荣成市崂山）各1件。（见图五）。

从败诉地区来看，荣成市败诉案件22件，败诉比例18.64%；乳山市败诉案件13件，败诉比例19.40%；市直机关败诉案件8件，败诉比例9.88%；高区败诉案件3件，败诉比例10.71%；环翠区败诉案件1件，败诉比例3.23%；文登区败诉案件1件，败诉比例1.79%；临港区败诉案件1件，败诉比例25%（见图六、图七）。

从败诉案件类型来看，行政登记10件（房屋4件，土地3件，工商、股东变更、婚姻各1件）；不履行法定职责9件；土地征收及行政补偿8件；工伤行政确认6件；行政复议、房屋行政裁决、政府信息公开各3件;行政处罚3件（治安1件，城建2件）；行政强制及行政赔偿2件;行政补偿、行政给付各1件。（见图八）。

（三）二审行政案件审理情况

2018年，中院新收二审行政案件124件，审结108件，收案数较2017年略有上升，结案数与2017年基本持平。全市行政案件上诉率为42.03%，较2017年上升10.95个百分点。从二审结案方式来看，判决维持88件，准予撤回上诉7件，改判4件，发回重审2件，撤销原判并裁定驳回起诉5件，撤销原裁定并指令受理或审理2件（见图九）。

图九：二审行政案件收结案情况

（四）非诉行政案件执行情况

2018年，各区、市法院受理非诉执行案件310件，审结301件，其中，裁定准予强制执行173件，裁定不准予强制执行66件，不予受理28件，准予撤回申请13件，终结20件，其他1件。

不准予强制执行的原因集中在以下几点：一是行政机关申请强制执行的行政行为认定事实不清或缺乏事实证据。二是行政行为程序明显违法。如，留置送达不符合法律规定，未产生送达的法律效果。三是适用法律错误或者缺乏法律依据。四是作出行政处罚的主体错误，导致行政处罚决定无效因而不具有可执行性。

（五）行政机关负责人出庭应诉情况

2018年，全市开庭行政案件总数310件，行政机关负责人出庭291件，其中，正职31件，副职233件，党委委员25件，纪委书记2件。行政机关负责人出庭应诉率93.87%，全省排第三位，高于全省59.5%的出庭率34.37个百分点。

按行政区域划分，文登区、临港区、南海新区行政机关负责人出庭应诉率均为100%，出庭数分别为33件、4件、1件；荣成出庭数84件，出庭应诉率98.82%；环翠区出庭数41件，出庭应诉率97.62%；乳山出庭数37件，出庭应诉率97.37%；高区出庭数14件，出庭应诉率93.33%；经区出庭数11件，出庭应诉率84.62%；市直机关出庭数66件，出庭应诉率84.54%。（见图十）。

二、行政机关败诉原因分析

行政机关败诉案件历来深受重视，对此类案件进行精细梳理与深入分析，有助于精准定位行政机关行政执法过程中存在的较大问题，有针对性地思考并提出有效意见建议，以下是通过对今年行政机关败诉案件的分析，发现我市行政机关在行政执法中存在的一些问题：

一是程序违法。行政行为合法包括实体合法和程序合法两个方面，程序违法或者程序轻微违法，即使实体合法，亦会受到否定性法律评价，被判决撤销或者确认违法。违反法定程序的案件占行政机关败诉案件总数的28.57%，主要集中在土地行政征收、行政强制、行政处罚、行政确认等案件，在土地行政征收、行政强制案件中尤为突出。如土地行政征收案件，市、县人民政府组织实施土地征收行为，应当严格履行《土地管理法》及其实施条例、《山东省土地征收管理办法》规定的行政程序，严禁“未批先占”，且应当遵循“先补偿、后执行”原则。孙某等诉某市政府土地行政征收及行政赔偿案，被告在未取得征地批准文件的情况下即占用集体土地建设铁路项目及其附属设施，法院确认其土地征收行为违法并责令其采取补救措施。如强制拆除违法建筑案件，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格按照相关规定进行。具有强制执行权的行政机关强制拆除违法建筑物之前，应当作出责令限期拆除违法建筑物的行政决定并送达当事人，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不拆除的，行政机关应当履行催告、公告等前置程序后，方可作出强制执行决定，依法予以强制拆除。没有强制执行权的行政机关，应当履行法定程序后申请法院强制执行而不能自行强制拆除。宫某诉某镇政府行政强制案，被告未履行上述法定程序即对违法建筑物实施强制拆除，法院判决确认其强制拆除行为违法。周某诉某镇政府行政强制案，某市国土资源局作出责令限期拆除决定后，因土地管理部门没有强制执行权，应当由该局申请法院强制执行，但被告某镇政府在未履行任何法定程序的情况下实施了强制拆除，法院判决确认其强制拆除行为违法。如治安行政处罚、工伤行政确认等案件，行政机关应当在法定期限内作出行政行为。张某诉某市公安局治安行政处罚案、于某诉某市人力资源和社会保障局工伤行政确认案，被告均超过法定期限作出被诉行政行为，程序轻微违法，法院判决确认被诉行政行为违法但不予以撤销。

二是事实证据不足。行政行为合法的首要前提是认定事实的证据确凿、客观、充分，这就要求行政机关作出行政行为时必须做到扎实取证。因认定事实不清、证据不足导致行政行为被撤销的案件占败诉案件的20.41%，与去年相比，降低了26.65个百分点，反映出行政机关取证意识较去年有了很大提升，但仍需强化。如周某诉某镇政府、某市政府行政赔偿及行政复议案，强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。被告某镇政府采取的拆除手段超过合理限度，使原告建筑材料的价值降低，并造成建筑物内的物资损毁，由此给原告造成的损失，被告某镇政府应予赔偿。复议机关某市政府认为原告赔偿损失的请求缺少事实和法律依据，复议决定不予支持，系认定事实错误。法院判决某镇政府赔偿周某的合法财产损失即建筑物的建筑材料及建筑内物品的损失。如某居委会诉某国土资源局土地行政登记案，申请人未按照法律规定提交土地权属证明资料等申请材料，仅以企业名称变更为由向土地管理部门申请土地变更登记，申请将集体土地使用权直接登记至私营企业名下，被告据此作出被诉土地变更登记行为，证据不足，违反法律规定，法院判决予以撤销；张某诉某市国土资源局房屋行政登记案、某公司诉某市国土资源局房屋行政登记案，原房屋登记机关未尽审慎审查职责，认定事实不清，导致涉案房产重复登记即一房两证，法院考量第三人是否善意取得而对被诉房屋登记行为判决撤销或者确认违法。

三是不依法履行法定职责。不履行法定职责或义务指行政机关负有法律、行政法规等法律规范规定的职责或义务，有能力履行而明示拒绝或拖延履行、不予或超期答复等，主要出现在政府信息公开、行政给付等领域。如胡某诉某市农业局政府信息公开案，胡某申请公开的政府信息内容描述并未达到无法查找的程度，被告以其申请内容不明确为由拒绝公开相关信息，不符合法律规定，法院判决被告限期重新作出答复。如都某诉某区人力资源和社会保障局工伤医疗费先行支付一案，都某与第三人发生交通事故，其所受伤害经被告认定为工伤，该事故纠纷经人民法院审判并进入执行程序，因被执行人暂无可供执行财产，法院裁定终结本次执行程序，都某并未获得判决确定的相关赔偿。终结本次执行程序并非都某放弃自身权益，而是因客观原因执行不能，都某据此向被告申请先行支付工伤医疗费，符合相关法律规定，被告作出不予先行支付决定理由不当，法院判决撤销该不予先行支付决定。

四是公益诉讼案件中对公诉机关的检察建议重视不够。2018年共审结行政公益诉讼案件3件，所反映出来的行政机关监督管理、履行职责不到位等问题，应当引起高度重视。如检察机关诉某市林业局不履行行政管理法定职责案，某市林业局应对违法行为人作出补种树木等的行政处罚而未作，导致违法行为造成的环境损害后果一直未得到修复，在此情况下公益诉讼起诉人对其作出履行法定职责的检察建议书，某市林业局收到检察建议书后仍不履行，导致国家和社会公共利益一直处于受侵害的状态，法院判决某市林业局限期作出处理决定并依法强制执行。如检察机关诉某市国土资源局不履行矿山保护和治理恢复法定职责案，某采石厂开采矿山后严重破坏了某地区地质环境，矿山关闭前，未依法完成矿山地质环境治理恢复义务。某市国土资源局虽已开展了一定的环境治理恢复工作，但该矿山仍未达到矿山地质环境治理恢复标准。某市国土资源局在收到检察建议后，虽然积极履行了相关矿山恢复治理工作职责，并对该矿山违法行为作出了相应的行政处罚，但至今没有达到矿山地质环境治理恢复标准，法院判决某市国土资源局依法履行恢复治理生态环境的工作职责。如检察机关诉某区国土资源局不履行申请强制执行法定职责案，违法行为人王某未经批准，擅自在某村平整土地建设房屋和开挖水塘，某区国土资源局对其作出责令退还非法占用土地的处罚决定，但在决定书生效后未督促违法行为人履行义务，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，不符合法律规定。检察机关提起公益诉讼后，某区国土资源局虽多次督促违法行为人王某履行义务，但其至今未依法完全履行，违法事实仍然存在，法院判决确认某区国土资源局不履行法定职责违法并责令其继续履行监督管理职责。

三、全面提升法治政府建设水平的几点建议

基于行政审判过程中发现的行政机关在行政执法中存在的不足，尤其是败诉案件中集中体现的行政执法问题，提出以下几点建议：

一是严格强化程序意识，规范执法。法定程序是法律规范预先加以设立的，各个行政机关内部又对具体的工作流程等做了细化，应该遵守和执行。有法律规定的程序，遵守法律规定；没有法律规定或法律规定不明确的，应当遵守正当程序原则。建议行政机关在处理行政案件时，高度重视程序的独立价值，深刻把握正当程序原则，对程序问题给予足够的重视。尤其是对行政处罚、行政强制等容易形成诉讼的高权行政行为，要严格按照法定程序履行各个环节，充分保障当事人的知情权、陈述申辩权、听证权等程序性权利，行政程序的中止及延长要有充分的法律依据，并将相关情况及时送达行政行为相对人，避免因程序轻微瑕疵导致行政行为被确认违法；在土地、房屋征收补偿过程中，补偿要到位，程序要严格合法，妥善处理每一个环节，避免引发群体性事件及常年上访的情况。

二是强化证据意识，扎实取证。首先，取证要及时。行政机关要及时询问当事人、证人，及时收集证据，如监控录像等电子证据，不及时取证会导致证据永久灭失，必须及时调取和保存。其次，取证要全面。行政机关认定的所有事实，都应当有充分的证据予以证明，无证据或者证据不充分，都将导致行政行为因缺乏证据或证据不足而被给予否定性法律评价。最后，取证要强化。行政机关面对案件事实多种多样、千姿百态，证明案件事实的方式也具有多样性，不能适用单一的证明标准。要把握事实认定证明标准，加强调查取证工作，根据不同的案件类型，有针对性地分别适用不同的证明标准，积极主动收集好相关证据，确保证据具有客观性、合法性和关联性，确保达到不同案件事实认定所需要的证明标准要求。 

三是依法履行法定职责，服务群众。行政机关要切实提升服务理念，主动履行法定职责，尽量避免消极怠政引发行政相对人不满、行政争议增多的现象。对于依申请的支付保险费等领域，在收到行政行为相对人提出的履责申请后，对应当履行的法定职责要积极履行，以良好的政府形象妥善处理好与人民群众的关系，将服务型政府建设落实到实处。加大政府信息公开力度，注重政府信息事前、事中、事后的全方位公开，努力探索政府信息公开新途径。

四是重视行政公益诉讼诉前程序，自行纠错。行政公益诉讼诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，通过检察建议柔性督促行政机关纠正违法行政行为或者依法充分履行职责，维护受损的国家利益或者社会利益。行政机关在收到检察建议后，要对照检察建议书全面深入进行自查，对确实属于行政不作为或违法行使职权的，要积极主动履行职责，果断提出对策，迅速落实整改，不得推脱、延迟，避免进入诉讼程序。