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法官助理如何助力——分类法官助理模式的构建(李佳忆)

来源:   发布时间: 2017年09月25日

  十八届三中、四中全会首次将司法改革提升到中央层面,从顶层设计的角度来推动司法改革,体现了中央对司法改革的重视,这种重视为司法改革注入了强劲的动力,这次司法改革将在中国法制史上留下浓墨重彩的一笔。本次司法改革将对法官、司法辅助人员和司法行政人员的进行分类管理。其中法官助理被划入了司法辅助人员的序列。

  一、我国法官助理制度的实施现状

  法官助理,即为法官的助手,从事审判辅助工作,是为法官开展审判活动提供辅助服务的秘书,使法官从审判活动中的琐事解脱出来,专心致志地、优质高效地审理案件。

  (一)顶层设计中关于法官助理制度的表述发展

  从1999年10月最高院颁布的第一个《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》提出法官助理之后,之后历次的法院改革纲要都将法官助理制度作为改革的重要事项(如表1所示)。

  表1 历次法院改革纲要对于法官助理的表述[1]

名称

内容

人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)

随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。

人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)

推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。

人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)

建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系,以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系。

人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)

推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。与之配套的,则是拓宽审判辅助人员的来源渠道,建立审判辅助人员的正常增补机制,减少法官事务性工作负担。

  从以上表格所示,在历次的人民法院改革之中,均将法官助理作为法院一项重要的人事改革制度。从第一个五年改革纲要将其作为取代助理审判员的制度进行试点,摸索经验。第二个五年改革纲要中表述为“在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。”第三个改革纲要中,明确将法官助理明确表述,将其纳入了“岗位目标考核管理体系”之中,这其实是已经明确将法官助理制度作为了法院人事制度的重要一项。第四个五年改革纲要没有明确的提及法官助理,而是指明将要“推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理”。实际上,此次的改革是将法官助理纳入到了审判辅助人员的序列,形成了以“法官为核心”的法院人事制度安排。

  (二)各地法院采用法官助理制度的具体做法

  法官助理制度构建模式与司法权运行方式紧密相关,各地法院往往将法官助理制度视为司法权运行模式改革的重要组成部分而加以重构。2004年9月在北京市海淀区人民法院、广东省深圳市中级人民法院、吉林省长春市中级人民法院、海南省高级人民法院等18个法院开始试行法官助理制度,现行司法实践中司法权运行方式主要形成四种模式:

  1、合议庭核心模式。大连市中级人民法院由1 名副庭长、4 名法官、1 名法官助理和1 名书记员( 速录员) 组建至少2 个合议庭,由副庭长任审判长。

  2、审判长核心模式。深圳市福田区人民法院采取一名审判长带领一个合议庭及三名法官助理和四名其他司法辅助人员的形式,建立审判长负责的审判团队,审判长享有案件的分配、签发、管理考核等权力,同时承担办案责任。[2]

  3、主审法官核心模式。陕西省黄陵县法院推行的“法官制”,打破原来的庭、室界限,案件全部由主审法官审理。深圳市盐田区法院实施的“主审法官负责制”,由遴选出的主审法官来负责全院的立案、审判和执行。[3]

  4、混合模式。北京市房山区法院选任产生三名法官,负责主持庭审、居中评断、依法裁判,并对案件的审判质量承担全部责任;两名法官助理进行程序性事务处理,负责完成调查取证、送达、接待当事人和律师、采取保全措施、组织预备庭、安排开庭日期等庭前准备的事务性工作,法官助理就其工作向整个审判组承担责任;由一名书记员负责庭审记录,其专职负责三名法官的庭审记录。[4]

  二、法官助理制度运行存在的问题及其成因

  (一)法官助理制度运行过程中存在的问题

  1、法官助理与书记员工作职责不清,定位不明

  从法官助理和书记员的工作职责来看,二者是一种互相配合、互相协助的关系。法官助理是可以有限制的行使司法权,包括送达、调取证据、协助法官进行案情调查,在法官的指导下拟写法律文书等等,而书记员的工作范围仅限于庭审记录、装订卷宗等文秘性工作,书记员不能行使司法权。基于两者不同的工作性质,法官助理的选拨标准应高于书记员。但现实情况是法官多、助理少,法官助理与书记员之间的工作职责范围不清,存在着两者实际工作范围交叉过大的问题,无法真正体现法官助理的独立价值。有的法院因为案多人少的原因,将法官、法官助理、书记员按照1:1:0的原则配置审判资源,使法官助理实质上仍然承担着“一审一书”模式下书记员的全部工作。这种情况下,法官助理的工作范围不仅包括其本身应当完成的法官交办的各项工作,还涵盖了书记员的整个工作,难免分身乏术。[5]

  2、法官助理与执行员或者代理审判员的角色混淆

  目前,很多法院法院为了解决人手短缺的问题,将法院新招录的通过司法资格考试的公务员,通过任命为法官助理的方式从事代理审判员或执行员的工作。这其中很多人并未真正从事过法官助理工作,或是从事法官助理工作的时间很短暂,没有在法官助理的岗位上得到很好的锻炼。在此情况下,由于缺乏工作经验的积累,自身业务水平的差距,待法官助理真正踏上法官行列时,往往会手足无措。相反,那些在法官助理岗位上得到过很好锻炼的人员,他们在业务的广度与深度、生活阅历的积累、处理案件的效率与社会效果等方面通常会得心应手。

  (二)法官助理制度实践中存在问题的成因

  1、法院行政编制实际运作中的现实困难是迫使部分法院难以真正全面落实法官助理制度的重要原因[6]

  在当前的司法体制下,法院的人事是由地方党委组织人事部门核准定编,地方财政部门也据此编制核算法院的经费及工资待遇的。如果法院超编自行聘用工作人员,增加的工资待遇及其他相关费用,只能由法院自身解决。在聘任制书记员力量本身不足的情况下,如果将编制内的书记员转化为法官助理,必然出现书记员缺乏的问题,法官助理仍要继续承担书记员的工作。再者,很多法院出现了“法官荒”现象,为及时充实法官队伍,很多法院出于充实法官队伍、调动干警工作积极性、增加审判执行力量等因素的考虑,或将刚被任命为法官助理的人员直接作为实质的执行员对待,安排其负责执行实施工作,要求担任法官助理人员从事代理审判员的工作,让其走上了实质属于审判或执行的岗位。

  2、法官助理制度作为一种新生事物,其改革推进具有渐进性和联系性的特点[7]

  书记员制度已推行多年并已成型,而法官助理制度只是在近年才着手施行,两者之间的工作衔接、人员配置等方面未做好明确、有效的安排。从法官助理的角色定位来看,法官助理是作为法官之下、书记员之上的一个层面,其职责范围和管理模式还存在一定的模糊性,目前主要是由试点法院摸索实施,而受到人事编制、经费紧张等因素的影响,常常导致法官助理与书记员在职责界定、工作衔接方面存在一定的模糊性。法官助理制度是实现法官职业化的必由之路,法官助理的设置使法官职业化成为现实,而分类管理是基础,是职业化的保障,人员分类管理将使职业化得到落实。所以,法官助理制度的改革与推进具有渐进性和联系性的特点。

  三、分类法官助理模式的制度设想

  (一)国外法官助理模式制度模式

  1882年,美国联邦最高法院大法官格雷(Horace Gray)开创了人类司法史上使用法官助理的先河。自20世纪30年代起,联邦法院的法官雇佣从法学院毕业的优秀毕业生担任助手已成为普遍的做法。自此,美国及其他西方国家根据各自国情形成不同类型的法官助理制度。

  美国的法官助理制度具有以下特点:一是人员的流动性。法官助理由法官录用,对法官负责,由法官管理,不属于公务员系列,法官助理任职时间很短,只有一两年;二是来源的意定性。美国法官助理均来源于知名法学院的优秀毕业生,经过业内人士的推荐,双方形成意向即可;三是职能的不定性。美国法官助理的职能范围弹性大,由法官个人决定,从事核对证据、起草法律文书、法律问题研究甚至开庭辩论前与法官进行讨论工作等等,法官助理是一种具有较高地位的职业,所以,美国的法官助理有“不穿法袍的法官”的美誉。[8]

  在德国,在法官助理制度上则呈现出与美国完全不同的特点:一是队伍的稳定性。德国的法官助理被称之为司法公务员,司法公务员的任职条件和录用程序都非常规范,需要接受严格的专业培训。他们在两年试用期满合格之后会成为终身司法公务员,在公务员序列中属于次高级和中高级,待遇比较优厚,队伍稳定;二是工作的独立性。德国法院的司法公务员依据公务员的管理办法进行管理,由上级法院统一录用,对整个法院负责而不是对法官个人负责,因此具有较强的独立性;三是职能的法定性。德国有专门的《司法公务员法》,对司法公务员的职能、条件、待遇等均作了明确的法律规定。[9]

  在日本,法院书记官参加法院事务的部分管理,并以自己的名义行使部分的司法权,此外还可以进行调查。在奥地利,法院助理有权就支付命令、案件受理登记、令状的执行以及裁定的修改等事情做出决定。[10]

  虽然两大法系在法官助理制度上各有特点,比如任期:英美法系国家法官助理任期较短,人员的流动性较大;而大陆法系国家则一般采取长任期制,队伍相当稳定。[11]但两大法系对于法官助理的角色定位、职能、来源等都是一致的,即“法官辅助人员是不享有审判权的法官助手,他们在法官的指导下,协助法官完成判决以外的有关法律性任务”。

  (二)分类法官助理模式的设想

  根据最高院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》规定,法官助理基本职责有十二项,包括审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;确定举证期限,组织庭前证据交换;代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;办理指定辩护人或者指定法定代理人的有关事宜;接待、安排案件当事人、诉讼代理人、辩护人的来访和阅卷等事宜;依法调查、收集、核对有关证据;办理委托鉴定、评估、审计等事宜;按照法官要求,草拟法律文书;办理排定开庭日期等案件管理的有关事务;完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。分析上述十二项职责,可以发现,法官助理的职责主要包括两部分,一部分是具体事务性的,如接待当事人、阅卷、确定开庭日期等;另一部分属于为法官提供智力支持,提高审判质效的,如归纳诉争焦点,草拟裁判文书等。由此可以尝试将法官助理分为两部分:事务性法官助理和助手性法官助理。

  参考英美法系和大陆法系国家关于法官助理的使用模式,结合我国司法改革实践及法官精英化的要求,构建分类法官助理模式有助于法官从繁杂的事务性工作中摆脱出来,为法官提供智力支持,提高审判质量,并且区分法官助理工作性质也有助于司法职业精细化分工,将法官助理与书记员、助理审判员工作职责明确,提高审判工作效率。

  四、分类法官助理模式的构建

  (一)分类法官助理模式的立法价值

  法官是一项需要将丰富社会经验和专业知识相结合的工作。现行《法官法》虽然要求成为法官之前需从事1-2年的法律工作,但法院系统近几年招录大多以本科或研究生应届生为主,这就意味着这些通过司法考试的大学生进入法院之后,没有经验的积累,没有把书本知识和实践相结合的过渡阶段,在不熟悉法院审判业务的情况下就直接参加到案件的审判之中,这成为制约案件和纠纷获得公正有效裁判的重要因素。相较于其他司法发达的国家和地区来说,在我国成为一名法官过于容易,这也不利于保证法官的职业水平和专业素质,在此情况下提高法官相应的任职保障、待遇保障对社会并不具有说服力,也不容易被社会接受。

  实行分类法官助理模式,将法官助理作为培养法官的摇篮,改变现在无审判经验就可以从事法官职业的现状,有助于提高法官的任职条件,实现建立素质高、专业能力强、经验丰富、精干高效的法官队伍目标。进入法院的人员通过担任法官助理,延长任命法官所需要的年限要求。从事事务性法官助理的工作,熟悉法院的工作流程,熟悉与当事人打交道的方式,熟悉风土人情,经历书本知识与实践相结合的过渡阶段。担任助手性法官助理,跟随具体法官参与办理具体案件,接受法官对具体审判工作的指导,这就类似于师傅带徒弟的方式。事务性法官助理的工作为新人提供了社会经验的积累,而助手性法官助理为新人提供了专业知识的储备以及法官思维方式的培养。因此设立分类法官助理模式并且将其作为任命法官的前提,有利于入额法官质量的提升。

  (二)法官助理的具体分类

  1、事务性法官助理的职责及定位

  根据具体实践,事务性法官助理的主要职责归纳为以下三个部分:(1)带领书记员负责做好庭审前后的辅助性准备工作,例如送达法律文书、接待当事人和律师、安排庭审日期和地点、装订卷宗;(2)负责部分具有实体性的工作,如主持调解、参与合议庭评议;(3)负责程序性事务,如组织预备庭、主持证据交换、财产保全、办理撤诉手续、代为宣判、送达判决等。事务性法官助理从事着与法官相对独立的工作职责。从本质上看,这类法官助理相当于没有庭审权和裁判权的助理审判员。

  事务性法官助理可以使法官抽身与繁杂的诉讼事务性工作,集中精力专司审判工作,这也正是我国设立法官助理制度的初衷。法院有大量的诉讼事务性工作必须有足够的人手来处理,以往,这些工作是由为数众多的法官和书记员共同完成的。但随着法院人员分类管理的深化与法官、书记员的单独职务序列化,由法官本人来承担这些事务性工作是不合适的,而诉讼事务性工作的处理并不适合由没有司法权限的书记员单独完成。因此,具备有限制司法权的事务性法官助理的价值也就体现出来。

  2、助手性法官助理的主要职责及定位

  助手性法官助理是国外法官助理制度的主要类型。其职责主要是法官提供对案件的专业知识上的准备,可简要归纳为协助法官整理案件争议点、研究法律见解、草拟非结案性裁判文书、介绍最新法学观点等,使法官从大量的阅卷、拟稿工作中解脱出来,深入思考、准确判断、提升审判的品质。

  助手性法官助理主要价值是为了满足提升审判品质的要求。特别是疑难复杂案件,在法官作出决定之前,如果有相应的辅助人员为其精读案卷材料,概括争议点,详尽收集有关法律问题和法学见解,起草非结案性裁判文书,提出更多的正反两方面意见提供帮助,可以使法官作出的判决更为正确,更符合法律效果和社会效果相统一的准则。

  (二)分类法官助理的选任与配置

  按照各国司法管理的经验及司法活动的规律,司法事务一般可以区分为四个层次。第一层次是核心司法事务,具有高疑难度、低重复度及高度自由裁量权;第二层次是辅助司法事务,具有中疑难度、低重复度及中度自由裁量权;第三层是辅助司法事务,具有低疑难度、中重复度及低度自由裁量权;第四层次是其他辅助事务,具有简单、高度重复及无裁量权的特征。[12]在这一模式下,法官从事第一层次的功能,包括事实认定、法律适用以及诉讼程序指挥权等三种权力的整体。[13]第二层次与第三层次均为法官辅助人员,即法官助理。显然第二层次的法官辅助人员接近于助手性法官助理,而第三层次法官辅助人员更接近于事务性法官助理。

  助手性法官助理,应直接配备在法官身边,在法官的直接指导下协助法官进行工作,如为法官的庭审及判决工作做细密的准备、撰写非结案性法律文书等。其工作职能要求具有较高的工作积极性和相当的法律专业知识,宜由较年轻且法学理论功底较深厚的助理担任。助手性法官助理可以看做是法官的任前培训阶段。事务性法官助理,并不直接在法官身边工作,其工作相对具有一定的独立性并对某些非实质性事项具有决定权,如诉讼保全、调查取证等。该层次的辅助人员宜由有一定审判实践经验的人员担任,可从法官员额确定后的法官编制外的原审判员、助理审判员中进行选任。[14]

  我国的地域差异大,各地区经济、文化发展不平衡,特别是要照顾到一些贫困、不发达地区的实际情况,为保证审判工作的顺利进行,在一些法官的素质能力相对较低的地区、案件数量骤增、现有法院人员矛盾比较突出的地区先设立事务性法官助理处理大量的接待、送达等事务性工作为宜,然后再向助手性法官助理转变。对于具有一定的审判经验,但无法进入员额的年轻助理审判员来说,先担任事务性法官助理缓解法院因员额后导致案多人少的问题,后转变为助手性法官助理为其进入员额过渡。

  (四)分类法官助理的管理与考核

  从目前法院改革和审判工作实际状况来看,分类法官助理应实行立案庭和合议庭(审判长)双重管理为宜,即事务性法官助理的定编在立案庭的接待组、送达排期组、综合组等相关业务组当中,由立案庭对法官助理行使统一的领导权,具体负责法官助理的政治学习、业务培训、年度考核、评先选优、晋升推荐及审前辅助工作的具体安排等;由合议庭(审判长)对助手性法官助理的业务行使指挥权,具体对助手性法官助理的审前辅助工作质量和相关问题进行检查、指导。[15]

  双重管理的优势在于:一方面,审前所有辅助工作比多,程序繁琐,立案庭对于事务性法官助理进行统一管理,有利于多个主体之间相互配合,形成流水作业和小流程管理,才能提高办案效率。另一方面,助手性法官助理来说只有同行使裁判权的主体形成亲密对接,才能把握审判工作动态,掌握审判法官的工作思路、特点和要求,并取得指导,提高审前辅助工作质量,最终提高办案质量和效率。

  五、结语

  “如果根本不知道道路会导向何方,我们就不可能智慧地选择路径。”[16]法官助理制度既需要明确前行方向,更需要智慧地选择路径。法官助理是最接近核心审判业务的职位,其设置并不是为了分担案件流程中的诸多辅助性事务,更是通过参与法官的判案过程,使法官助理得到在法学院无法获得的实务经验,获得职业训练的机会,为将来进入法官员额做好准备。事务性法官助理和助手性法官助理目前都是我国需要的,随着法官职业化、精英化逐渐加深,人员分类管理体制逐渐完善的情况下,应逐步减少事务性法官助理的人数,增加助手性法官助理的人数,最终完全实现助手性法官助理为主体的法官助理制度的构建,以填补法官选任制、法官员额定编及书记员单独序列管理所造成的“职务空缺”,真正实现法官的高素质、职业化和法官助理的职业化,回归法官助理制度自身的价值内涵。


  [1]宋怡:《探析与重构:司法改革下的法官助理制度》,载http://rzdgqfy.sdcourt.gov.cn/eportal/ui?articleKey=1051960&columnId=401316&pageId=401306,于2016年6月5日访问。

  [2]胡鹰、王德军、李轶娟:《审判团队工作模式构建:审判权运行机制改革的路径探索-以深圳市福田区法院审判长负责制改革为样本》,载www.gddx.gov.cn,于2016年6月5日访问。

  [3]宁波市中级人民法院,余姚市人民法院联合课题组:法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路,载《时代法学》2013年第6期,第66页

  [4]宁波市中级人民法院,余姚市人民法院联合课题组:法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路,载《时代法学》2013年第6期,第66页

  [5]胡恒波:《关于法官助理使用问题的若干思考》,载http://chinacourt.org/html/article/200805/20/302616.shtml,于2016年6月5日访问。

  [6]胡恒波:《关于法官助理使用问题的若干思考》,载http://chinacourt.org/html/article/200805/20/302616.shtml,于2016年6月5日访问。

  [7]胡恒波:《关于法官助理使用问题的若干思考》,载http://chinacourt.org/html/article/200805/20/302616.shtml,于2016年6月5日访问。

  [8]纪文阜:《基层法院推行法官助理制度的研究》,载,于2016年6月29日访问。

  [9]纪文阜《基层法院推行法官助理制度的研究》,载,于2016年6月29日访问。

  [10]纪文阜《基层法院推行法官助理制度的研究》,载,于2016年6月29日访问。

  [11]宋建朝:《探索中国特色的法官遴选制度》,载,于2016年6月26日访问。

  [12]李萍:《后乡土社会视域下的人民调解制度研究》,辽宁师范大学硕士学位论文2011年,第15页。

  [13]李萍:《后乡土社会视域下的人民调解制度研究》,辽宁师范大学硕士学位论文2011年,第15页。

  [14]王岩:《双类型法官助理模式的设想与制度构建》,载http://www.kaixian.tv/gd/2015/1226/459827.html,于2016年5月30日访问。

  [15]王岩:《双类型法官助理模式的设想与制度构建》,载http://www.kaixian.tv/gd/2015/1226/459827.html,于2016年5月30日访问。

  [16][美]本杰明·卡多佐. 司法过程的性质[M]. 苏力译. 北京商务印书馆,1998年版,第 63页.

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