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建立“公告送达统一电子平台”的思考及路径设计——梁 伟 刘炳杰 王海光

来源:   发布时间: 2017年02月17日

  新民事诉讼法第138条规定,“公告送达可以在…也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告…”这一规定,新增了“信息网络”这一公告送达载体,明确了电子送达的法律效力,如何在这一法律规定的框架内,通过互联网信息技术将诉讼文书送达受送达人,既能充分保障受送达人的程序利益,又契合网络时代的需要,缓解法院的审判压力成为本文想要着力解决的主要问题。

  一、现状扫描:现行公告送达模式在司法实践中的运行弊端

  传统公告送达既为受送达人参加诉讼提供了可能,也保障了原告的合法权益,让诉讼程序得以继续推进,使案件及时审结。然而,勿庸讳言,公告送达目前的运行尚存在许多不尽人意之处。下面以笔者所在的H基层法院几年来公告送达的运作情况为例,窥公告送达运行现状之一斑(见表1)。

  表1:H法院2008年以来公告送达情况统计

项目

年度

公告受理数量(件)

占民商事收

案的比例(%)

公告费

用(万元)

公告的载体

地方法制报

人民法院报

2008

372

5.5%

18.72

201

171

2009

405

6.7%

19.79

199

206

2010

424

8.5%

20.08

235

189

2011

360(1)

8.6%

21.78

196

164

2012

369

9.6%

21.82

212

157

2013

395

10.4%

22.02

241

154

2014

397

11.7%

23.86

197

200

2015

506

11.5%

29.9

316

190

2016上半年

351

17.8%

20.26

181

170

  从上述统计表可以看出,公告送达在司法实践中的使用率非常高,并呈现出逐年长升的态势,尤其是2016年上半年,公告送达的案件数占民商事收案总数的17.8%。如此多的公告送达案件在司法实践中也带来一系列问题:

  (一)从法院的角度看,影响了办案效率。随着立案登记制改革和涉案标的额的调整,基层人民法院受理的案件数量逐年增多。以H基层法院为例, 2016年上半年,全院共受理各类案件5560件,与上一年同期相比,增长了42.7%。在案件数量不断飚升的情况下,各地法院纷纷采取了多种创新举措以期在各个诉讼环节提升效率,而大量公告送达的案件,却人为延长了审理周期。从法院确定采取公告送达并通知当事人—→当事人向法院提出申请并缴纳公告费用—→法院收取费用后向上一级法院索要公告号—→等待法官发送公告文稿—→联系报社刊登公告—→报社印刷、发行刊发公告的报纸—→报社向法院寄送样报和公告费发票。以上每一个环节都需要经过一定的期间,少则几日,多则半个月、二十天甚至更长。笔者随机选取了50 起采用公告送达现已结案的案件为样本,发现这50起案件从决定采用公告送达到报社寄回样刊,平均时长达1个半月,加上2个月的公告期间,此类案件至少有3个半月的时间无法开庭审理,虽然这个期间不计算在审限内,但延长了案件审理周期是勿庸置疑的事实。

  (二)从当事人的角度看,增加了诉讼成本。上面的统计数据表明,H法院一年收取的公告费用平均为22.5万元,且呈现出逐年上升的态势,2015年,一个基层法院的公告费用就达到30万元(见表2)。

公告类别

字数

普通

加急

特急

起诉状副本、上诉状副本、开庭传票

200字内

260元

300元

780元

裁判文书、执行文书、申请宣告失踪或死亡

200字内

300元

390元

900元

申请公示催告、海事文书

200字内

600元

800元

1800元

200~300字加收50%,300~400字加收100%,400~500字加收150%,以此类推。

  表2:人民法院报公告费用收取标准统计

  从公告送达起诉状副本260元+送达判决书300元+公告执行通知书300元+公告委托评估机构300元+公告评估报告300元+公告执行裁定300元=1760元(假定每份公告文字稿都是在规定的字数内且都不是加急的情况下),这笔费用无论是对于垫付的原告,亦或是对于最终需要支付的被告来讲,都是一笔不菲的开销。公告费用的支付,不象案件的诉讼费用分类型、按涉案标的额的比例来收取,只是按公告次数收费,这使得一些小额诉讼的原告陷入两难:不起诉,合法权益得不到维护;起诉,一旦被告到执行阶段仍下落不明,原告不仅诉讼请求得不到支持,还要额外支付一笔不小的公告费用,得不偿失。在H法院就受理过这样一起案件:原告起诉两位被告,标的额仅为5000元,其中被告A下落不明,被告B提出管辖权异议,对于法院针对管辖权异议做出的裁定需公告送达被告A,而原告以不是自己提出的异议为由不肯缴纳公告费用;被告B以公告费应由原告垫付为由拒交,案件的审理陷入两难。

  (三)从公告的内容看,信息交待不完整。从H基层法院公告送达的情况看,公告的刊登载体多是在人民法院报和地方法制报,受报纸版面限制,公告的字数自然有严格的规定。而按照民诉法司法解释规定,公告送达应说明送达的原因,送达起诉状或者上诉状副本的,应交待应诉或上诉要点等。按照这一要求,一份公告想要在200字的范围内说清楚上述事项实属不易,因此,部分法官考虑到无论内容详尽与否,受送达人几乎不可能看到公告内容,为尽可能减轻原告的支出成本,只能竭尽所能将文稿字数控制在200字以内,结果很多该交待的内容没有说清楚。

  (四)从送达效果看,基本是“送”而不“达”。应该说,人民法院报的读者基本是法院内部工作人员、部分政法干部以及辖区人大代表、政协委员等。而其他普通社会公众极少有人会去订阅、购买或阅读这种专业性极强的报纸。最高院明确要求法院公告一律由《人民法院报》统一刊登,但即便如此,仍有很多法院将公告刊登在一些地方性法制报刊。当然,无论是人民法院报也好,地方法制报刊也罢,将公告以极小的字号刊登在这些报纸夹缝中,只能说是履行了送达的手续,完成了送达的程序,便于法官按照诉讼法的要求继续完成接下来的程序,至于受送达人是否能够看到公告内容在所不问,也就是所谓的“送达了事”。通过与一线法官的访谈了解到,在公告送达的案件中,受送达人通过公告得知相关信息而到庭应诉的情况几乎没有。

  有鉴于此,笔者认为,可以通过设立“公告送达统一电子平台”解决这一问题:该平台具有全国唯一性,它不隶属于任何媒体,只单纯地由最高人民法院设立、管理和维护,各级法院都可以通过该平台高效、免费推送公告,自公告发布之日起经过60日,即视为送达。

  二、积极求变:设立公告送达统一电子平台的可行性分析

  (一)建立“公告送达统一电子平台”具有法理依据。按照前文所述,新民诉法解释将“信息网络等媒体”增加为刊登公告的载体,而媒体既包括报纸、电视等“传统媒体”,也包括“互联网”、“移动网络”等新媒体,且新媒体的运用范围也越来越广泛。这一司法解释正式赋予了网络电子公告送达的法律效力,也为建立公告送达统一电子平台提供了法律依据。目前,已经有地方法院在探索试行通过网络作为公告送达的载体。如:宁波法院推出了“网络电子送达”(2)、宿城法院推出“微信公告送达(3)”、天河区法院推出“电子诉讼文书送达平台(4)”等,但由于各地法院在具体运作过程中标准不同、载体不同、范围不同,且都仅仅是作为其他送达方式的一种补充方式,因此,效果并不明显。

  (二)建立“公告送达统一电子平台”具备可行基础。最高人民法院关于对审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开以及庭审公开的四大公开平台建设,从技术上为建立“公告送达统一电子平台”提供了实践基础。以裁判文书公开为例,经过近几年的司法实践,目前的裁判文书网从推送到使用都取得了预期的效果,每天网站的浏览、点击量都非常高。除法官之外,很多律师、当事人、其他社会公众也都愿意浏览该网页,搜索关注的案件信息。设立“公告送达统一电子平台”既为法官搜索查询关联案件的相关信息提供便利,同时也为当事人或其他社会公众查找与公告内容有关信息提供了平台和渠道,进一步提升司法公信力。

  (三)建立“公告送达统一电子平台”具备技术支撑。值此信息化发展的时代,传统纸质媒体日渐式微,网络的优势不言而喻。如何运用好互联网服务于司法工作已成为一个重大的时代课题,也是网络社会中法院的适应之举。目前,各地法院高度重视信息化建设,不断强化互联网思维,积极打造数学化、透明化、可视化、智能化的信息应用平台。应该说,信息化的快速发展为创设“公告送达统一电子平台”提供了足够的信息技术支撑,现有的信息技术条件完全可以顺应网络公告送达的要求。从这个角度分析,建立公告送达统一电子平台,契合了网络技术和网络时代的发展需要,有助于促进民事诉讼程序的信息化、电子化和网络化。

  (四)电子公告送达可缩短办案周期。以H法院为例,2015年年均结案300件以上的法官有20多人,最多结案587件,一名法官一天开三四个庭已然成为常态,上至法院管理者,下者审判管理部门,直至业务庭庭长、承办法官都在想尽办法推出如周末加班、定时研讨、推出类型化审判模版、案件随时报结等举措,虽然也能在一定程度上提升办案效率,但至多也只是缩短几天的时间,这对于每名手中尚有几百起未结案件的法官来说,无异于杯水车薪。一个公告的完成需要业务庭法官、当事人、收取公告费用的行政综合部门工作人员、报社公告部门责任人等共同完成,需经过多个环节周转协调,历时较长,人为延长了案件审限;如果建立公告送达统一电子平台,只需要法院做出进行公告送达的决定后,通过操作人员登录该平台的后台入口,输入用户名和密码,将整理好的、通过审核的公告内容上传至网站,点击发送就可以了,前后也就十几秒钟的时间就可以完成了,一方面,解放了诸多的人力、物力;另一方面,腾出时间让法院、司法辅助人员从事更多与案件审理有关的事情,进一步提升了案件效率,成为解决“案多人少”矛盾的有效方法。

  (五)电子公告送达快捷方便且无成本。从经济成本分析,通过公告送达统一电子平台推送公告内容不收取当事人任何费用。司法实践中,经常有案件被告下落不明或采用其他方式均无法送达,但原告因不愿意承担公告费用而迟迟不肯交纳公告费用,致使案件不得不中止审理的情况,建立公告送达统一电子平台就彻底解决了这一难题。从公告内容上分析,网络容量不受限制、传播速度快、信息量大,因此在公告的文字内容上,不必像在报纸上发布公告那样受版面限制,可完全按照最高人民法院办公厅下发的《法院诉讼文书样式》制作要求来制作公告文稿,这样也能最大限度地完整传达相关诉讼信息,最大限度地确保受送达人知悉相关诉讼事项。从搜索方式上分析,采用电子送达方式,当事人可以通过搜索“案由”、“当事人姓名或名称”、“审理法院名称”等关键词快速查找所需信息,与在不定日期的报纸上人工查询公告内容相比,电子网络公告送达的优势不言而喻。

  (六)电子公告送达更有利于保障受送达人的程序利益(5)。送达最原始的功能是“告知”和“通知”(6),使受送达人能够了解文书内容并参与诉讼。因此,“法院在运用公告送达时也应尽量使受送达人的知情权、程序参与权、听审权等权利得到切实的保护。(7)”而目前,人民法院在公告送达时,更多地侧重于保障诉讼程序的顺利进行,却忽略了受送达人的程序利益和送达的正当性,具有一定的程序化特征。以H基层法院的统计数据为例,2013年—2015年间,采用公告送达的案件中,受送达人的到庭率分别为2.12%、1.56%和1.07%。而互联网的快速发展,让上网成为越来越多的社会公众不可或缺的生活内容和生活习惯。据不完全统计,截止2015年底,全国网民规模达6.88亿(8),网民平均每周上网时间长约18.7个小时(9)。越来越多的上网人群可以借助网络平台,随时、随地查询相关信息。因此,通过公告送达统一电子平台发布公告信息,将使受送达人的程序利益和审判的正当性得到更有效的保障。

  三、应然模式:建立“公告送达统一电子平台”的路径设计

  (一)公告送达统一电子平台的权属。目前,部分地方法院已先后在各自的门户网站设立“公告栏”,对外刊发公告送达的相关信息。为统一发布尺度和范围,建议由最高人民法院在建立审判流程公开平台、裁判文书公开平台、执行信息公开平台、庭审公开平台的“四大公开平台”之后,再建立全国唯一的“公告送达统一电子平台”。通过该平台,各级法院、同一法院的各业务部门都可以通过后台输入“用户名”、“密码”登录推送公告内容。为确保公告的发布范围,可将该公告平台与各法院门户网站、官方微信、微博、本地热点网络媒体进行链接,从而实现通过一个入口发布,但信息浏览和查询却可以在多个入口进行。

  (二)公告送达统一电子平台的内容设置。可借鉴“中国裁判文书网”的做法,直接在首页中标明“中国公告送达网”,下面分设“民事案件 商事案件 执行案件”等栏目。为方便查询统计,设置“检索”栏目,可通过当事人姓名、推送法院(官)、案由等关键字进行快速检索。最后,要设置公告送达的“推送法院”,可通过关键字检索、预设法院名称点击选择,或者是复制各地法院的行政区域图,通过鼠标点击获取。总之,以方便当事人查询为设计原则。

  (三)公告送达统一电子平台的使用。为减少中间环节,人为延长公告送达的期限,建议公告内容的发布直接由各级法院、各业务部门的各位案件承办法官直接推送。打开“中国公告送达网”,输入“用户名”和“密码”,选择“所在法院”、“所属公告案件的类别”等,添加公告内容附件,点击“发送”,即可完成。设置所属法院电子印章自动打印功能,既可以利用手机将页面截屏打印,然后加盖院章存入卷宗,也可利用电脑直接将当前页面的内容(包括电子印章)直接打印,与审核签发稿与公告文书一并存入卷宗,作为案件进行网络公告送达的依据。

  (四)公告送达统一电子平台的链接。为增加公告信息的点击量,为受送达人到庭应诉提供可能,建议在法院内部,一方面,将该平台与各法院的门户网站链接,并在门户网站设置“公告栏”,搜索人只需点击该栏目,便可直接搜索涉及到本院的公告内容;另一方面,将本法院门户网站的公告栏与“官方微博”、“官方微信”链接,增加被搜索或查询的可能;在法院外部,建议将“公告送达统一电子平台”与“搜狐网”、“新浪网”以及本地主流网站链接,最大程度上让公告内容送达到受送达人。

  (五)公告送达统一电子平台的日常管理。应由最高院负责司法公开的部门设专人负责,制订《人民法院公告送达统一电子平台管理与使用办法》,负责对一个时期内各级各地法院公告发布情况进行整理、汇总、通报等;对于该平台在初期运行过程中存在的问题进行调研,寻找解决方案,在不断的司法实践中逐步完善;在不同层级、不同区域、不同案件类型的公告送达内容中发现普遍性、规律性问题,并提出司法建议或完善方案。

  (六)公告送达统一电子平台的适用条件。司法实践中,部分法官对公告送达的把握标准不严,使许多实际上不具备公告送达条件的案件适用了公告送达,随之出现大量案件最终缺席审理并判决,为一些当事人进行恶意诉讼和故意损害受送达人合法权益留下了空间。与以往的公告送达方式相比,电子公告送达更为简便易行,且无需当事人缴纳费用,为防止公告送达的滥用,有效维护受送达人的程序利益,应严格限定公告送达适用的条件,尽量降低使用率。应要求该当事人补充提供受送达人的其他联系方式,比如,受送达人的电话、电子邮件、网络即时通讯等电子通讯方式,机构的其他办公地址或经营场所等。

  四、配套跟进:设立“公告送达统一电子平台”的制度保障

  (一)建立公告发布前的审核制度。各地法院甚至同一法院的不同法官对公告送达的标准把握并不统一。建议设置公告送达前的审查程序,即:由审判监督管理部门负责对各业务庭法官上报的电子公告送达案件进行审查,必要时要进行调查核实,确认受送达人确系下落不明或承办法官已经穷尽其他送达方式。如受送达人为自然人的,可电话联系其近亲属、朋友、工作单位、住所地居委会等;如受送达人为单位或组织的,法院可以致电或走访其登记或注册机关、税务机关、该单位或组织的员工、业务来往单位等。法官应在案卷中详细记明原因和经过,并将一方当事人提交的公告送达申请、受送达人下落不明的证明材料、法院的调查核实材料等归卷存档。

  (二)建立信息技术风险防控制度。各地法院用于电子网络公告送达管理的电脑应直接与互联网连接,且与单位内网或法院专网进行物理隔离;该电脑的使用实行专人专机,不允许在未经许可的情况下登陆使用;公告文书通过打印机共享实现网络打印。为有效防止病毒入侵,网络管理人员应为该电脑安装杀毒软件,每周负责对杀毒软件进行在线升级,确保杀毒软件处于最新状态;要求使用人员对电脑进行定期杀毒,防止病毒入侵。电子公告送达平台的相关公告内容,应定期进行数据备份。

  (三)建立与公安部门的联动送达机制。进行电子公告送达的目的是期望受送达人在接收到公告送达内容后到庭应诉。由于公告中涉及到当事人的信息中,包括自然人个人的身份证号码以及法人的工商登记号码,为进一步保障受送达人的程序权益,提高其到庭概率,建议充分利用公告送达统一电子平台在全国法院系统唯一、合法的官方送达优势,将网络公告送达平台与公安、工商等部门的信息系统进行对接,实现数据的共享与交换,能将公告送达文稿中的个人或财产信息通过公安、工商部门的海量信息快速查找到受送达人的信息,真正达到公告送达,既“送”且“达”,使其前来应诉,保障自身的合法权益。

  (四)建立“组合公告送达”制度。电子公告送达的优势勿庸置疑,但相对于城镇居民中的网民数量,农村网民占比较小,占比仅为28.4%;另一方面,很多不会上网的老年人还占有一定的比例,因此,建议在进行电子公告送达时,根据受送达人的特点寻求辅助送达方式:当公告送达的被告住所地为农村、或根据受送达人的身份证号码显示受送达人系老年人时,应在采用电子公告送达的同时,辅助采用到被告住所地、经常居住地、辖区法院公告栏张贴公告相结合的方式。

  (五)提高电子公告送达的知晓度。为提高社会各界对“公告送达统一电子平台”的认知,各级各地法院应加大对该平台的宣传力度,让更多的自然人和法人代表养成不定期到网络平台上,利用搜索引擎查找关键字,查询相关信息的习惯。一是最高人民法院应召开新闻发布会,既强调电子公告送达的效力,又扩大了社会公众对“中国公告送达网”的知晓范围;二是法院应在本院门户网站设有公告栏;三是加大与当地电视、电台、报纸等主流媒体以及本院官方微博、微信等宣传平台发布通知,让更多的人知晓这一公告送达载体;四是利用法院诉讼服务中心的诉讼指南手册、电子滚动大屏幕等载体,向前来参加诉讼的当事人告知这一送达方式,提高社会公众的知晓度。

  【结语】

  电子公告送达的运营成本远远低于目前登报送达的成本,各地法院只需要在自己客户端登录就可以完成整个公告送达行为。其低成本运作、科学的运营模式,必然带来高效便捷的司法效益。如果“公告送达统一电子平台”在一段时间内得以建立、运行,并取得预期效果,是否可以考虑将电子送达的范围扩展到立、审、执的全过程,从立案开始,在当面送达原告案件受理通知书、被告应诉通知书时,告知其接下来的所有文书送达都通过电子方式进行,并载明“中国公告送达网”的网址,既保证了当事人的知情权,又实现了网络送达的无偿、便捷、高效,可以预想,彼时的办案周期会更短,诉讼效率会提高,当事人的满意度会提升,司法的公信力也会更高。


  (1) 2011年,因W地区行政区划变更,致使H基层法院案件受理数下降,公告送达数量随之减少,但所占民商事收案比例依然上升;

  (2) 姜栋:《区法院携手东方论坛推出网络电子公告送达》,网址: http://mt.sohu.com/20160505/n447853415.shtml,于2016年6月15日访问;

  (3) 《宿城法院让微信在公告送达上显威力》,网址:http://law.sq1996.com/sqxw/2015/0407/146564.shtml,于2016年6月15日访问;

  (4) 《天河区法院创国内首个电子诉讼文书送达平台》,http://gznews.southcn.com/g/2013-06/18/content_71201009.htm?COLLCC=2315767154&,于2016年6月15日访问;

  (5) 黄良友、文庭婷:《网上公告送达制度研究》,载《吉首大学学报》(社会科学版),第34卷第1期,第115页;

  (6) 廖永安:《在理想与现实之间:对我国民事送达制度改革的再思考》,载《中国法学》。2010第第4期,第79页;

  (7) 廖永安、胡军辉:《试论我国民事公告送达制度的改革与完善》,载《太平洋学报》,2007年第11期,第65页;

  (8) 中国互联网络信息中心(CNNIC)于2016年1月22日发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示的中国网民和手机网民数量,载http://money.163.com/16/0122/11/BDU8V46R002526O3.html,于2016年6月5日访问;

  (9) 参见中国互联网络信息中心2012年1月16日发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》;

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