行政协议非诉强制执行路径的审视与完善

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行政协议非诉强制执行路径的审视与完善  

—以370份行政裁定书为切入

论文提要：

行政协议的双向性决定了行政机关和行政相对人都有可能不履行协议内容，成为违约一方。当社会公众将目光聚焦于行政相对人的救济途径—提起行政诉讼时，对行政机关的救济渠道却鲜少问津。在无法提及契约之诉的立法预设下，通常行政机关转而寻求非诉强制执行作为履行救济路径。但立法的缺失致使涌现出的非诉强制执行路径实践异象，作法不一，既不利于维护司法的权威与公正，也不利于行政协议订立目的的实现。

为此，透过行政协议的二元性特征，剖析发现实践中行政协议采取几种非诉强制执行路径实为选择错位：“直接申请法院强制执行”路径，与协议的契约性相悖，亦违反了法律保留原则；“行政决定+非诉强制执行”路径，尚无法律依据，且对行政协议的审查异化为对行政决定的审查，掩盖了协议内容的审查；“催告书+非诉强制执行”路径，因催告书的程序属性决定其无法成为执行名义，该路径并无合理之处。基于平等原则、公共利益理论、自由原则的理论证成，唯有“约定条款+非诉强制执行”是行政协议非诉强制执行路径的正当定位。将该约定条款作为格式条款引入行政协议，能够满足行政协议类型多元化的要求，具有理论和现实的可操作性。同时，通过对非诉强制执行程序的相关规则进行优化完善，从审查方式、审查标准、举证责任及执行主体几方面进行明确改造，确保行政协议最终得以有效准确的强制执行。（全文共9998字）

主要创新观点：

一是运用数据实证分析，通过对搜集到的司法实践中的行政协议非诉强制执行案例进行归纳总结，发现存在三种非诉强制执行模式，以执行名义的不同类型作区分，分为直接申请法院强制执行、约定条款+非诉强制执行、行政决定+非诉强制执行、催告书+非诉强制执行四种路径。从行政协议的行政性与契约性着眼，通过对比几种路径的优劣发现，几种路径均有不合理之处。唯有约定条款+非诉强制执行路径是目前法律框架下最为适宜的救济途径。

二是基于平等原则、公共利益理论、自由原则的理论证成，约定条款+非诉强制执行路径作为行政机关监督相对人履约的救济方式，具有必要性、合理性和可行性。

三是建议在约定条款+非诉强制执行路径中引入格式条款，即在不同类型行政协议中，均引入订立当相对人逾期不履行义务时行政机关可申请法院强制执行的权利处分条款。与此同时，进一步探讨路径优化的保障，其非诉执行程序应当采取听证方式、类同于行政协议司法审查的实质审查方式、且建议法院裁定执行主体时，除金钱给付义务外，其他执行内容均由申请强制执行的行政机关或人民政府组织实施。

以下正文：

 引   言

行政协议的广泛运用，不可避免的产生协议相对人违约的问题。在现有的行政诉讼原被告角色固化情形下，行政机关不得提起契约之诉。面对民不履约，非诉强制执行制度成为关注的焦点和方向。但由于行政协议本身的特性、立法的缺失及非诉强制执行路径尚存不足，使得该路径在实践中操作不一，其效用未能真正有效发挥。行政机关以何种名义申请法院强制执行？采用何种审查程序？如何趋利避害，准确构建行政协议的非诉强制执行路径，走出救济的泥泞困境，真正达到行政管理之目标？这些都是司法实践中亟需深思和解决的问题。

一、检视：行政协议非诉强制执行路径的实践困境

（一）制度空白：立法的付之阙如

从新《行政诉讼法》，到《行诉解释》(1)，法律条文中对行政协议的笔墨少之又少，关键问题语焉不详，更不用提相对人违约时行政机关的救济途径问题。立法层面的付之阙如，反向增加了相对人违约的几率，使之成为制约行政协议发展及功能发挥的瓶颈。最高法院曾希翼通过发布行政协议专门司法解释的方式来解决行政协议纠纷的纷扰现状。目前，专门司法解释尚未出台，其讨论稿总体延续了《适用解释》的思路。(2)最高法院对于行政机关救济路径的未明确表态，直接导致了司法实践中行政协议非诉强制执行路径的乱象丛生。

（二）实践乱象：路径的迥然不同

何为行政协议的非诉强制执行？具体是指行政机关与行政相对人签订行政协议后，相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行协议约定的义务或履行不适当产生违约时，行政机关分别以行政协议、行政决定书或催告书为执行依据申请法院强制执行，以确保协议内容的实现。

笔者在中国裁判文书网上以“行政协议”为关键词、以 “非诉执行审查” 为审判程序进行全文检索，得到383个案例(3)，排除与本文无关内容，共获得有效案例370个，涵盖19个不同的省、直辖市地区。通过逐个筛选对比发现，主要集中在房屋征收、土地征收、国有土地出让等领域。根据申请法院强制执行名义的不同，分为三种模式四种路径：分布见下表。

1.行政协议+非诉强制执行：以行政协议为执行名义

在所有样本中，该路径所占的比重最大。而根据协议中有无约定可申请法院强制执行的条款内容又分为以下两种类型：

（1）直接申请法院强制执行：无约定强制执行条款

该路径是指行政机关将行政协议视为单方的具体行政行为，直接将其作为执行依据申请法院强制执行，从而获得被执行人义务履行的执行结果。在贵阳市云岩区国有土地上房屋征收管理局与被执行人杨永芳房屋征收安置补偿协议案（以下简称云岩区案）(4)中，申请执行人申请法院依法强制被执行人履行《房屋征收安置补偿协议》确定的义务，立即将房屋腾空并搬离，将房屋交付拆除。行政机关的申请理由是协议签订后，被执行人既未履行该协议约定的搬迁义务，亦未就该协议提起行政诉讼，经申请执行人催告后，被执行人至今仍未按约交付房屋，依据《行政强制法》第五十三条之规定向法院申请强制执行。而法院受理审查后的准予执行裁定理由大抵相同。可见，在该案中行政机关将《房屋征收安置补偿协议》直接作为强制执行的执行名义。

(2)约定条款+非诉强制执行：有约定强制执行条款

该路径是指协议双方在签订行政协议时便事先约定，在相对人不履行约定义务时，行政机关可申请法院强制执行；根据该约定条款，行政机关经催告后向法院申请强制执行。例如在湖南省张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心与侯世华非诉执行案中，协议双方在《补偿协议》中明确约定，侯世华必须在协议签订之日起15日内腾房让地；逾期不腾房让地的，不再享受购房补助并依法申请人民法院强制执行。法院受理后认为，《补偿协议》是合法有效的行政协议，双方当事人依法应当全面履行；侯世华拒绝腾房让地的行为已构成违约，申请强制执行该协议理由正当，程序合法，依法应准予执行。(5)类似于民事合同中对于违约责任及管辖法院的事先约定，约定强制执行的权利处分条款使之申请强制执行获得正当性。

2.行政决定+非诉强制执行：以行政决定为执行名义

    在该类路径中，行政机关的通常作法是，行政协议约定的履行期限过后，行政相对人仍未履行义务，行政机关重新作出行政行为，如《土地出让金征收决定书》、《责令交出土地决定书》等决定书，待决定书告知的复议、诉讼期限届满后，经行政机关催告仍拒绝履行义务的，行政机关以该决定书为执行名义申请法院强制执行。如申请执行人孝感市国土资源局与被执行人湖北荣欣房地产开发公司非诉强制执行案。(6)该案中，孝感市国土局在荣欣公司不履行《国有建设用地使用权出让合同》时，重新作出《土地出让金征收决定书》，并以该决定书向法院申请强制执行。通过归纳此类案件的案情可知，行政机关均是根据之前与相对人签订的行政协议内容重新作出决定书，目的在于督促相对人履行原协议约定的义务，决定书本身并未为相对人设定额外的负担。故此类决定书系行政机关为行政协议披上了行政责令行为的外衣，从而使其获得进入非诉强制执行的“门票”。

3.催告书+非诉强制执行：以催告书为执行名义

    在筛选的所有案例中，该路径所占比重最小。行政合同可以通过转换为行政行为的方式，从而获得强制执行名义，其中包括转换为“催告”形式的行为，因催告书具体载明了权利义务内容，且属于申请强制执行的必经程序。(7)例如申请执行人岳阳市屈原管理区国土资源局与被执行人胡伟建非诉执行案（以下简称岳阳屈原区案），(8)在该案中，申请执行人在胡伟建违约时，依法进行催告，作出《土地出让金催缴告知书》，并以此申请法院强制执行。催告书是否能够作为执行依据，该种路径是否合理，笔者认为值得商榷，将在下文中进一步阐述。

    通过以上非诉强制执行路径现状发现，行政机关为实现权利救济，路径选择可谓迥然不同。路径处理方式的不同，既破坏了法律的统一性，又有损行政协议价值的发挥，更不利于维护司法的权威与公正。行政机关如何抉择救济之路，亟待予以界定明晰。

二、剖析：行政协议非诉强制执行路径的选择错位

面对非诉强制执行的岔路口，行政机关究竟如何选择？在现有的法律框架下，透过行政协议的行政性与契约性对比审视发现，直接申请法院强制执行、行政决定+非诉强制执行、催告书+非诉强制执行三种路径均存在缺陷，难以兼顾协议的二元属性，实为救济歧途。

（一）行政协议+非诉强制执行：执行名义正当有别

1.基础厘定：行政协议不当然具有强制执行力

目前该种路径模式在司法实践中最为推崇，源于该处理路径简单直接、易操作。但在探讨该路径之前，首先应当厘清的是，行政协议能否成为非诉强制执行的根据？

行政行为具有强制执行力是由于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝履行，公务就无法实施，国家将成为无政府状态。(9)狭义上的行政行为一旦生效，就可以运用国家公权力促使其内容得以实现。非诉强制执行正是这种强制执行力的体现。而行政协议与狭义上的行政行为不同，本质上是一种非权力性质的合意行政行为，本身不具有行政法上的公定力和可执行力。(10)

这是因为，行政协议同民事契约一样，其契约约束力与契约执行力并不等同。契约成立使得契约具有法律约束力，而执行力才是契约作为强制执行的正当根据。而契约的执行力只能在契约的效力获得司法或准司法确认后，通过司法文书获得。但行政协议一旦发生履行纠纷，首先是协议效力问题。效力的正当性基础遭到毁损，即自身尚存效力争议的行政协议，不能作为可欲强制执行的根据，必须先对行政协议效力由独立的第三方法律权威判断，之后依据司法权威裁决进行公法上的强制执行。与此同时，又别于民事契约，行政协议本身兼具行政性，若对相对人不施以强权压迫，在民法规范不够有力的情况下，其履约的动力亦会不足，不利于行政协议公益目标的实现。因此，对于行政协议的强制执行力，既不能完全肯定，也不能完全否定。

2.直接申请法院强制执行：与法律保留原则相悖

支持该路径者认为，行政协议的行政性决定了其名为合同，实为行政行为，是行政主体实现公共利益或行政管理目标的手段，故在相对人违约时，可就该协议直接申请法院强制执行，进行权利救济。

但笔者却不认同。原因有二：首先，对于公权力而言，无法律则无行政。这意味着行政协议直接作为执行名义须有法律依据。《行政强制法》规定非诉强制执行的对象是生效的行政决定而非行政协议。行政协议在无其他约定的情况下，行政机关直接适用该路径，既与契约性相悖，又违反了法律保留原则，易遭合法性的质疑。且直接以国家强制力来保障行政协议的履行，违背了行政协议意在由传统的行政命令关系向具有相当平等地位的行政伙伴关系转变的初衷。(11)其次，行政协议是当事人之间的合意，更是公益与私益之间经过衡量后相互妥协的结果，故对公益与私益的保护应当合乎比例，不能失衡，行政协议的双重属性不可偏废其一。(12)而该路径恰恰忽视了协议的契约性。该路径默认行政协议当然可被强制执行，为行政机关利用优益权压制行政相对人提供了可乘之机，势必削弱行政协议之效能，使行政协议徒有其名。

（二）行政决定+非诉强制执行：与契约属性相悖

该路径基于考虑行政协议不宜直接作为执行标的，而创设性的选择由行政机关作出行政决定替代行政协议，借助具备强制执行力的行政决定实现协议内容。看似合理可行，却有诸多不妥之处。

首先，它与直接申请执行的异曲同工之处在于，均是行政主体利用其优势地位压制相对人，摒弃了行政协议的契约性，公权力的色彩浓厚。行政协议订立的初衷就在于具体个案中替代行政行为，并“宣示专以契约方式来解决彼此间之法律问题”。(13)这意味着行政主体选择行政协议作为其行政活动的方式，本身就应当受到该方式的约束，不得再改用行政行为干预已经形成的行政法律关系。(14)一旦改用行政行为实现协议内容，就已经构成了对合同的实质变更，既有违行政相对人的信赖利益，又殆于合同双方的期待可能。且该路径同样违反了无法律则无行政的法律保留原则，行政机关在民不履约时作出行政决定并无法律依据。

其次，对行政协议的审查异化为对行政决定的审查，掩盖了协议内容的审查，不利于对相对人权益的保护。人民法院对行政机关的强制执行申请原则上只进行书面审查，例外情况进行实质审查。由于行政协议确定的相对人义务沦为作出行政决定的事实依据，该路径下法院重点审查行政决定的合法性，并不直接、针对性的审查相对人义务内容，只着眼于协议客观性、关联性、合法性及证明力大小。这在某种程度上削弱了法院对行政协议的审查力度，使得协议是否是双方的真实合意等内容无法涉及。

此外，不利于非诉强制执行的效率价值发挥作用。针对行政协议，先作出行政决定，待行政决定6个月生效后，再申请法院强制执行，大大降低了行政效率，使公共利益处于不确定的状态。

（三）催告书+非诉强制执行：与催告性质相悖

首先，根据《行政强制法》规定，催告是一种强制执行的必经前置程序，系程序性行为。其设置目的在于督促相对人自觉主动履行义务，降低行政管理成本。催告并不为双方当事人设立行政法上的权利义务关系，故催告书本身并不能作为非诉强制执行的执行标的。催告作为债权人通知债务人履行债务的意识通知，被引入到行政程序中，其本质属性未改变，在理论上不是一个法律行为，而是可以准用意思表示有关规定的准法律行为。(15)无论是前述岳阳屈原区案中的《土地出让金催缴告知书》，还是《催搬通知》(16)，性质上均等同于催告书，将其作为执行对象准予执行并无合理之处。

其次，该路径同样违背了行政协议的契约属性，容易造成权利与地位的失衡。因为契约性要求协议双方意思自治，通过平等协商达成权利、义务的合意。而该路径下，行政机关凭借行政职权，采用催告形式转化行政协议，以此取得执行名义。在催告基础上径行进入非诉强制执行，双方权利义务陷入了不对等的困局。

三、方向：行政协议非诉强制执行路径的正当定位

（一）正当路径：约定条款+非诉强制执行

1.正向推演：符合行政协议的价值定位

在所搜集到的案例中，约定强制执行条款的通常表述为，相对人逾期不履行XX义务的，行政机关依法可申请法院强制执行。适用该路径有以下优势：

首先，兼顾了行政协议的行政性与契约性。该路径在行政性与契约性的相互博弈中找到了平衡。行政相对人在与行政机关签订协议之时便约定同意，若其不履行义务，行政机关可申请法院强制执行。该种强制执行的申请权源于当事人间达成的合意，体现了契约自由对行政性的渗透，弥补了其他几种路径忽视契约性的不足。

其次，执行名义有据可依。该路径无需法律授权，便具有合法的权利来源依据，即约定权利—协议本身。这与“契约是当事人之间的法律”的民法理念也契合。在有约定条款的情况下，此时为确保公益的实现，申请法院强制执行显得顺理成章。

最后，提高行政效率。行政效率原则要求用较小的成本、较快的时间实现协议目的。行政协议相对人违约使得行政管理的成本增加，时间增加。约定条款的非诉路径，吸收了直接申请法院强制执行易操作，高效便捷的特点，可以弥补较低的行政效率，符合价值选择。

2.反向思辨：不会限制协议效能的发挥

对于该路径，传统行政理论界认为，行政协议中的约定“权利处分”条款限制了相对人的权利，其容许性不被认可，亦会降低行政相对人签订协议的积极性。“须有法律之根据，公行政始得依其标准以行政契约限制人民之自由权利”。(17)对此，笔者认为，行政协议的签订本身就是合同双方合意的过程，体现行政的民主化，更体现了对于相对人在协议中的意志尊重。虽限制相对人权利，但与维护公益目标一致。无论是合同的履行还是合同请求权的实现，通过契约内容加以固定，也有利于保护相对人的权益。

假使行政相对人对此有异议，拒绝签订行政协议，在协议相对人一方可替换时，例如国有土地使用权出让合同，基于意思自治，行政机关更换合同相对人，选择其他符合条件的即可；在相对人不可替换时，基于公共利益保护的需要，行政机关也可根据不同情况，放弃协议方式，采取其他的处理方式，包括行政机关可依法作出行政决定来替代行政协议，从而确保行政管理目标的实现。例如房屋征收补偿决定的作出便是很好的例证。(18)

（二）定位探源：约定条款+非诉强制执行的理论证成

    约定条款+非诉强制执行模式路径不仅符合现实需要，亦具有相当的理论自恰性。对其适用的理论逻辑剖析，有助于更深入地了解司法实践救济困境的症结，更准确地优化非诉执行路径。

1.平等原则

 随着市场经济的发展，服务型政府理念的深入，行政主体与相

对人之间由传统的命令-服务模式下法律地位的不平等向法律地位平等化方向转变。这也就要求协议双方通过平等协商达成权利、义务的合意，才能利于协议的履行。行政协议的平等原则既包括民事合同要求的双方权利、义务上的“对等”，也包括双方在权力与权利上“结构性均衡”。为了更好的实现公共利益与行使公共管理职能，行政协议的上述两种平等模式交替并存。这就决定了行政平等原则，不必像民事平等原则一样，完全严格遵循“一方不得将自己的意志强加给另一方”的训条，(19)从而使权利处分条款的引入获得了正当性。

平等原则的理论展现要求协议双方法律地位的平等，换言之，行政相对人不再是一个被动的受管理者，而应该被视为行政活动的积极参与者，与行政主体之间构成互动、合作的关系，这就使得行政主体与相对人之间，表现为平等的法律关系。(20)因此，行政协议中的双方均享有追究对方违约责任的权利。通过约定强制执行条款，实现权利救济的对等化。且在缔约过程中，行政相对人基于意思自治决定是否签订协议，与行政主体之间就是否愿意接受强制执行的义务内容达成合意。“契约严守”义务的服从，使得这种合意一旦达成，将来必然成为得以执行的依据，这也与民法上的平等原则相统一。

此外，坚持法律面前人人平等就是反对特权主义。无论行政机关还是行政相对人都没有法律之外的特权，都必须按照法律规定办事。(21)在目前行政协议、行政决定均无法正当的成为执行名义的情形下，需要通过权利处分条款来均衡配置协议双方的权力与权利，推动协议双方法律地位的逐步平等化。

2.公共利益理论

公共利益是行政机关得以订立行政协议的动机，也是行政协议相对人必须履行义务的依据。当事人之间的合意不再是绝对的自由，而需遵从于以公共利益为特征的社会意志。但行政主体与相对人之间因各自所代表利益的不同，决定了二者之间始终存在无法消解的内在张力。较之私人利益，社会公益具有实现的优先性。因此，必须赋予作为行政机关以必要的权力，并维护这些权力有效地行使，以达到行政目的。(22)

换言之，应当以保障公共利益为核心，对于行政协议加以某种公法性的制度安排，以恰当的协调与私人利益之间的关系。一方面，行政主体可以打破《合同法》第三条规定的训条，将自愿接受法院强制执行条款强制引入到行政协议中，避免公共利益无法实现；另一方面，该路径通过规则的优化，给予相对人必要的权利保障，以此维护协议的经济平衡，即成本与收益之间的合理平衡。这种平衡预期是相对人签订协议时考虑的关键因素。同时，该理论要求在非诉强制执行路径进行程序主义优化，配置一种正当程序，确保不因实现公益使私益受到绝对的损害。

3.自由原则

契约自由作为民法的三大基本原则，行政协议同样受其拘束。依约行政是依法行政的应有之义。在理论上承认行政机关可以通过契约与相对人形成行政法上的权利义务关系，因为在协议创设该权利义务过程中，相对人有不接受契约的自由或者对契约内容的选择权。在行政契约实践中，通过合意要求相对人自愿接受限制其自身利益和自由的条款，体现契约灵活性的特点。(23)约定同意强制执行的权利处分条款作为合同双方协商合意的结果，体现了缔约自由、相对方自由、内容自由的契约精神。即便是格式条款，协商性也渗透其中。通过双方当事人之间的允诺，使得行政机关获得权利上的优势，而非权力上的优势，亦基于约定获得协议请求权，即通过法院主张解决发生争议的请求权。其实，这样的认识在实践中也早已得到认可，比如在德国行政协议中，就出现了“自愿接受假执行”条款。(24)

四、突破：行政协议非诉强制执行路径的优化规则

针对行政协议的特性，如何对该路径优化改造，从而确保非诉执行的运转效果，促使行政协议发挥更大优势，仍需进一步的探讨与深思。

（一）优化前提：设立“格式条款”

    鉴于约定权利处分条款的正当性，欲使该路径的价值持续发酵，建议在行政协议中设立格式条款，将自愿接受法院强制执行的条款作为行政协议的必备内容。

1.设立时间。由于该条款在性质上属于契约争议处理条款，独立于契约权利义务条款，而契约权利义务条款发生争议时，除非和解，不允许当事人自我裁断和自主执行。故根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款之规定，在行政协议签订前，由行政机关单方提出，无需征得相对人的同意，就事先拟定将自愿接受法院强制执行内容写入协议中，使该条款重复出现在之后签订的行政协议中。

2.具体表述。即由行政机关直接在争议处理一项中增加附属条款，表述为“若行政相对人未按照约定履行义务，又未在六个月内提起行政诉讼的，行政机关可依法申请法院强制执行”。之所以要加入“六个月提起诉讼”的字眼，是因为司法实践中，有的法院在非诉执行审查时，行政相对人提出其系受胁迫签订协议，该法院向其释明可就该协议提起行政诉讼，此时距离协议约定的履行期限已有一年半之久。(25)如果无限期的赋予相对人以诉权，会使公共利益持续处于不稳定状态，亦不利于行政效率提高和公共管理目标的实现。

3.提示义务。约定同意非诉强制执行的格式条款由于属于限制相对人的责任条款，故行政机关在拟定行政协议时，应当采取提请相对人注意的合理方式，包括个别告知或者对前述约定强制执行条款以醒目的字体，足以引起相对人注意；同时，最迟应于签订行政协议时，行政机关明示格式条款，提请相对人注意并履行充分的说明义务。

（二）审查方式：增加听证程序

非诉执行以书面审查为原则，听取当事人意见为例外。相对人在整个执行程序中的参与欠缺，加之采取较低的审查标准，直接导致执行审查可能沦为走过场，司法权威大打折扣。(26)考虑到相对人不履行协议的情况比较复杂，与一般的非诉执行案件有很大的不同，审查程序也应当有别于其他非诉执行案件，应当进行听证。(27)如此一来，是否会削弱行政诉讼和复议的制度价值，变相鼓励相对人选择非诉程序。其实不然，法律的价值本身在于保护公民合法权益，不能为了维护所谓的制度价值而杜绝相对人参与审查过程，且该做法并未赋予相对人任何程序的启动权，更不应因其怠于行使复议或诉讼权利的过错，而使其丧失保证自身实体利益的全部机会。

在启动方式上，听证由法院依职权启动，即法院受理审查后，主动向当事人发出听证通知书，通过召开听证会的方式，分别听取双方当事人的意见，重点听取协议相对人的意见，以此审查协议相对人是否存在不履约的客观原因。如果相对人明确表示愿意放弃听证的，经人民法院审查同意，可以取消听证。

（三）审查标准：实质审查

因涉非诉执行的行政协议往往事关重大，而执行行为又可能侵犯公民的财产甚至人身，若非经历一次“完整”的司法审查，则难以保障相对人的合法权益，故对行政协议应当进行实质审查，主要包括以下几方面：

第一，合法性审查。要求审查协议的合目的性，即协议是否为了实现公共利益，协议的内容是否违反法律、法规的强制性规定、行政机关是否具有法定职权、协议的签订及履行是否遵循法定程序、给予相对人的赔偿补偿是否充分、协议内容是否损害第三人利益等。

第二，合约性审查。要求对是否符合协议约定的内容和附随义务进行审查，主要审查协议双方的履行、调整行为等。行政相对人不履行协议的正当事由除了不可抗力外，再无其他的抗辩理由。

第三，合理性审查。这是因为有时行政机关为完成行政管理的使命，难免不会出现强制性的协议内容，此时，考虑比例原则，只要自由裁量权力的行使在度的合理范围内，相对人不能以此为由拒绝履行义务。如下表所示：

（四）举证责任：行政机关负担兼有例外

与行政诉讼不同，在行政协议非诉执行中，涉及协议合法性及合理性的举证责任，应由行政机关负担。在行政协议合法有效的前提下，涉及合约性问题的举证责任，应遵循“谁主张、谁举证”的原则，即由协议双方对各自履约情况，是否履约承担举证责任。

（五）执行方式： “不完全”的裁执分离

目前，不动产的非诉行政执行案件实行裁执分离的执行方式。鉴于行政协议主要集中在土地房屋征收补偿等领域，相对人不履行的约定义务主要包括金钱履行、腾空义务或者搬迁义务等内容，与不动产的非诉强制执行内容有相通之处，故对其执行，亦可采取不完全的“裁执分离”方式。

具体而言，法院对申请的行政协议进行审查，作出是否准予强制执行的裁定，(28)除了金钱给付义务的执行申请仍由法院执行外；其他执行内容，人民法院裁定准予执行的，由行政机关或人民政府组织实施。这样既可以确保法院作为权利救济的最后一道防线，其裁判的权威性和公正性不会受到质疑和毁损，同时，将执行任务交于行政机关或人民政府，基于明显现实利益的驱使，其既有执行的承受能力，又有执行的意愿，可谓一举多得。

结  语

随着政府职能的转变，公私合作的兴起，行政协议在公共治理的舞台上占据了愈发重要的角色。在目前行政诉讼“民告官”的单项构造短期内难以改变的法律框架下，引入约定强制执行格式条款下的非诉强制执行路径，在平衡行政性与契约性，平衡行政执行公正与效率方面，呈现出其他路径难以替代的优势，不失为过渡时期的一条现实合理可行的路径选择。希望此文能使司法实践中被忽略的行政机关救济渠道问题，映入学界视野，更希望协议履行纠纷能够得到实质性解决，助协议公共服务之角色演绎的更好。

附件：行政协议非诉强制执行路径的具体建议

【直接向法院申请强制执行】行政协议约定强制执行条款的，被执行人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关向人民法院申请强制执行该协议，人民法院应当自受理后三十日内作出是否准予执行的裁定。

【审查原则】人民法院对于行政协议的强制执行申请，在作出裁定前，应当进行听证，分别听取被执行人和行政机关的意见。

【审查方式】人民法院对于行政协议的强制执行申请进行实质审查，包括合法性审查、合约性审查及合理性审查，经审查认为协议合法有效、内容明确且具有可执行内容的，应当作出准予执行的裁定，不具备前述条件的，应当裁定不予执行。

【举证原则】行政协议合法性及合理性的举证责任，应由行政机关负担；行政协议合约性的举证责任，应遵循“谁主张、谁举证”的原则，即由协议双方对各自履约情况，是否履约承担举证责任。

【组织实施主体】人民法院对于行政协议的强制执行申请，裁定准予执行的，除金钱给付义务外，其他执行内容均由申请强制执行的行政机关或人民政府组织实施。